לכאורה, עיון בזכויות צריך להיעשות בפרק הזכויות. ואכן, הזכות לשוויון או הזכות לחופש דת כוללות היבטים הקשורים גם לרווחה ולמעמד של קבוצות. אלא שבישראל כמו גם במקומות אחרים המרקם של יחסי הקבוצות הוא חלק מדמות המדינה. ראינו כבר את הדבר כאשר עסקנו בשילוב של "יהודית ודמוקרטית", ובהיבטים הארגוניים של דת ומדינה. לכן נעסוק בנושא זה גם בהקשר פרק העקרונות, אם כי ייתכן שחלק מן ההוראות הרלוונטיות תמוקמנה בפרקים אחרים של החוקה.

 

רקע

הצורך בהתייחסות מיוחדת לזכויות של קבוצות מבוסס על שניים: ראשית, בפועל, בישראל יש קבוצות תרבותיות שונות ומגוונות. שנית, היחסים בין הקבוצות האלה מגוונים. בחלק ישנו דו קיום משלים, אבל בחלקים אחרים יש עימות ואף התנגשות. ישנה החלוקה הלאומית בין יהודים וערבים.[2] בעוד שקבוצת הלאום היהודית מקבילה פחות או יותר לקבוצה הדתית היהודית, בין הערבים ישנן לפחות שלוש דתות עיקריות (מוסלמים, נוצרים ודרוזים). בנוסף ישנם בארץ נוצרים (ובמידה קטנה יותר מוסלמים) שאינם ערבים.  גם בתוך הקבוצות הדתיות יש קבוצות תרבותיות נבדלות זו מזו, הן על בסיס גישה לדת ולמודרנה והן על בסיס עדתי-תרבותי.  כך, למשל, בתוך הרוב היהודי קיים המיעוט הדתי (שיש הסבורים כי אינו מיעוט), ובתוכו קיים מיעוט חרדי (שגם בתוכו יש חלוקות פנימיות).[3]  בתוך המיעוט הערבי ישנו מיעוט נוצרי.  המזרחיים בישראל הם חלק מקבוצת הרוב ואף אינם מיעוט בה אולם מבחינת חולשתם היחסית הם נתפסים על פי רוב כמיעוט. הגיעו הדברים כדי כך שיש חוקרים המתארים את ישראל כחברה שיש בה שבעה שבטים לפחות.[4] הדיון בזכויות מיעוטים צריך להתנהל תוך התייחסות למכלול המיעוטים בישראל, והשלכות ההכרה בזכויות מיעוטים על כלל קבוצות המיעוט.  יחד עם זאת, תישמר הבולטות והייחודיות של ההבחנה בין הרוב היהודי והמיעוט הערבי הילידי, שיש לה מרכזיות גדולה בנושא דמות המדינה.  בסוגיה זו קווי ההבדל גם רבים ומגוונים, וכוללים לא רק הבחנות לאומיות ודתיות אלא גם הבחנות של שפה, תרבות ונרטיב.  מורכבות זו תשפיע על מבנה הדיון שלנו. בחלק מן הנושאים נעסוק בסוגיות המיוחדות לניגוד היהודי-ערבי אך ההסדרה של חלק מן הסוגיות תצטרך לקחת בחשבון את מכלול יחסי הרוב והמיעוט ואת מכלול הזכויות של קבוצות התובעות הכרה במעמדן כקבוצות. 

 

שוב, למרות שלא תמיד קל להבחין בין סוגיות שצריכות להיות מוסדרות ברמת חוקה, חוק (ואף מציאות) – אנחנו נתרכז בדיון ברמה החוקתית.  נזכיר כי המייחד רמה זו הוא הקביעה שמה שכלול בחוקה אמור להיות מוצא ממסגרת הפוליטיקה הרגילה של משא ומתן והכרעות רוב.  השאלה שלנו כאן היא באיזה מקרים אנחנו מצפים כי החוקה תכיר בכך שהציבור בה אינו מורכב רק מפרטים, אלא שלפרטים האלה יש זיקות בעלות חשיבות שורשית שהמדינה אינה רוצה "להפריט" אותן.  נזכיר כי המדינה אינה מוכנה להפריט את הזהות היהודית של הרוב שלה ברגע שהיא רואה במדינה מדינת-לאום יהודית.  מכיוון שכך, נכון לשאול גם איזה זיקות קבוצתיות אחרות תזכינה למעמד מוכר.[5]   

 

לפני שניגש לנושא זה ראוי לעסוק בכמה הבחנות יסודיות השייכות לפרק הזכויות, אולם שייכות אף לדיון שלנו כאן מכיוון שהוא מנוסח במונחים של זכויות. 

 

זכויות מול אינטרסים

חוקה הכוללת מגילת זכויות צריכה כמובן לכלול הכרה בזכויות האדם של אלה החיים בה. אולם מותר לה לכלול בחוקה גם זכויות חוקתיות שאינן חלק מזכויות האדם.  זכויות האדם עצמן אינן זקוקות לחוקה או למדינה על מנת שתהיינה קיימות ומוכרות. המדינה חייבת להכיר בהן, ולא היא זו היוצרת אותן. אולם זכויות אדם הן רק אילוצים צרים על כוחו של הרוב. חלק גדול מאופייה של מדינה נגזר ממציאות ההסדרים שלה, ואלה הולכים הרבה מעבר להגנה על זכויות. המרקם של החיים במדינה נקבע במידה רבה על ידי המידה בה מוגנים במדינה האינטרסים של יחידים ושל קבוצות, גם כאשר אלה אינם עולים כדי זכויות אדם ממש.  ההכרה באינטרסים על ידי הפיכתם לזכויות חוקתיות (השונות מזכויות אדם) היא תוצאה של משא ומתן מדיני בין הקבוצות ומוקדי הכוח בחברה.

 

ניתן להכליל חלק מהאינטרסים כזכויות במסגרת החוקה, הקושי המתעורר בעקבות עיגון שכזה מקורו בסכנה שאינטרסים אלו יקבלו באתוס הלאומי ובחשיבה הרגילה מעמד של זכויות אדם קדם-משפטיות ואז קשה יהיה לשנות את ההסדרים החוקתיים, לאור עליונותה ונוקשותה של החוקה. עיגונם של האינטרסים כזכויות בחוקה פירושו הוצאתם מהמשחק הדמוקרטי הרגיל והעברת ההכרעה בעניינם למי שאוכף את החוקה, בדרך כלל בית המשפט, שכן אכיפת זכויות אדם חוקתיות מסורה בידי מי שאוכף את החוקה. לעומת זאת זכויות משפטיות ואינטרסים מעוגנים בחוק רגיל, ולכן ניתן לשנות אותם על ידי חקיקה רגילה. השאלה העיקרית לכן אינה רק איזה זכויות צריכות להיות מוכרות למיעוטים במדינת ישראל, אלא מי צריך להחליט בשאלה מה יהיו ההסדרים לגבי זכויות המיעוטים.

 

בהקשר זה מקובל להבחין בין קבוצות של תרבויות אתניות לבין קבוצות לאומיות. טענה מקובלת על רבים כי למיעוט לאומי ילידי (קבוצה תרבותית שנשאבת כתוצאה ממהלך היסטורי למדינה הנשלטת על ידי קבוצה תרבותית אחרת) יש בסיס מוצק יותר לדרוש זכויות קבוצתיות משיש למיעוט אתני שהיגר למדינה.  הטעם לכך הוא שהמיעוט הילידי חי בארצו ולא עקר ממנה מרצון. המהגרים, לעומת זאת, קיבלו על עצמם בהגירתם ובהשתקעותם במדינה אחרת כי עליהם לשמור על כללי המדינה בה הם נקלטים. יחד עם זאת, במחצית השנייה של המאה ה 20 התרבו הטענות כי חברות שיש בהן ריבוי תרבויות צריכות להכיר בעצמן כרב-תרבותיות ולא כבעלות תרבות אחת הומוגנית ותת-תרבויות משניות.  בתחילת המאה ה 21   נראה כי יש נסיגה בנכונות לאמץ רב תרבותיות בשל החשש כי ללא תרבות משותפת אין לחברות לכידות חברתית ותרבותית מינימלית הנדרשת על מנת לקיים אומה אזרחית.

החשיבות של ההבחנה בין זכויות לאינטרסים קיימת לגבי כל הזכויות, אך היא רלוונטית בעיקר בהקשר של הזכויות הקיבוציות, בשל היחס המורכב שבינן ובין זכויות לפרטים.

 

זכויות הפרט וזכויות קיבוציות

ההבחנה המקובלת מדגישה כי זכויות הפרט מוענקות לכל יחיד משום עצם אנושיותו ואזרחותו במדינה- במנותק מחברותו בכל תת קבוצה חברתית זו או אחרת, זאת בניגוד לזכויות הקבוצתיות.  אלה מוקנות לקבוצה ככזו (אף אם הקנייתן נועדה במידה רבה לסייע לפרטים החברים בה).

זכויות קיבוציות הן זכויות הנובעות מהשונות הקבוצתית. משמע, זכויות הניתנות לבני קבוצה מסוימת כדי שיוכלו להמשיך לגונן על שונותם ייחודם ולתת לה ביטוי. זכויות אלה מופיעות בשתי צורות בסיסיות:

1. זכויות הנתונות לקהילה מסוימת כקהילה, דוגמת הזכות להגדרה עצמית המוקנית במשפט הבינלאומי למי שהוא עם.[6]

1.2.זכויות הנתונות לבני קהילה מסוימת דווקא, להבדיל מאחרים משום השתייכותם הקבוצתית המיוחדת. למשל, הזכות העומדת למשתייכים למיעוטים תרבותיים מסוימים לא ללמוד בחינוך הציבורי הרגיל, אלא ליהנות במימון ציבורי מלא לחינוך אוטונומי ההולם את תרבותם, מתנהל בשפתם והוא פרי ניהולם.

הקשיים שבהכרה בזכויות קיבוציות הם בין היתר המשך פגיעה בחלשים שבתוך הקבוצה, קיומו של מתח עם ניסיונות של שילוב בחברה הכללית,[7] ומתן זכויות שאינן מתיישבות עם רעיון "מדינת כל אזרחיה".

מצויים שלושה (ויש הטוענים ארבעה) סוגים עיקריים של זכויות העשויות לעמוד ליחידים ולהתאגדויות דווקא משום השתייכותם הקבוצתית המיוחדת. סוגי זכויות אלה, הם הסדרים מוסדיים ואחרים מיוחדים שקיומם חיוני לצורך איזון חולשתו של המיעוט אל מול לחציה של החברה הרחבה. המרכזיים בלחצים אלה הם: דרישות שוק התעסוקה, שפת הבירוקרטיה בנגישות האזרח אליה, תקשורת ההמונים וכן התרבות הצרכנית וערכיה. הזכויות הקבוצתיות נצרכות על בסיס של קבע ולכן נבדלות מאמצעי ההבחנה המתקנת המופיעים בחברות דמוקרטיות.

 

קיימים 3 צידוקים עיקריים להכרה בזכויות קיבוציות למיעוט:

1. מרגע שניתנה זכות להגדרה עצמית לרוב במדינה קמה חובה למתן ביטוי גם לקבוצתיות המיעוט. עצם העובדה שישנה קבוצת אזרחים ולה זכויות קבוצתיות ברמות שונות מוביל לצורך בהכרה קבוצתית כלשהי במיעוט למען השמירה על השוויון. הצדק מחייב שתינתן אותה זכות גם למיעוט.

1.2.המיעוט זקוק להגנה ברמת הקבוצה כדי שיהיה חלק מהתהליך הדמוקרטי הכללי, אחרת יתקשה להיות שחקן בעל אמירה בהליך, זהו טיעון של העצמה.

1.3.ליחיד בתור שכזה יש צורך בקיומה של הקבוצה, ולכן הוא זקוק למורשתו ותרבותו, הוא זקוק להגנה הקבוצתית בכדי שיוכל לממש את תרבותו ולחיותה כיחיד. ההשתייכות הקבוצתית תרבותית של אדם הינה תכופות מקור זהותו, והיא מזינה את חייו בתכנים ובמשמעות המשפיעים עמוקות על חלק עצום מבחירותיו.

 

מצד שני, למרות שהמיעוט חלש מעצם היותו מיעוט, ולכאורה כל הגנה נוספת האמורה להינתן לו חיובית מפני שהיא "מתקנת" את חולשתו הפוליטית, יש לבחון בתשומת לב את השאלה לא רק מבחינת היכולת להגן על רווחת המיעוט אלא גם מבחינת היחס הנכון בין דמוקרטיה כמנגנון קבלת הכרעות הנותן העדפה מובנית לרוב ובין הצורך להגן על זכויות המיעוט. החשיבות של איזון זה נובעת לא רק מכך שגם לקבוצת הרוב יש זכויות, כולל זכויות קיבוציות, אלא גם מכך שיציבותה של החברה – שהיא תנאי מוקדם לסדר ולחוסן חברתי ולהגנה על זכויות החברה והפרטים כולם – דורשת גם הגנה סבירה על האינטרסים וההעדפות של הרוב.  צריך לזכור גם כי ברוב המדינות יש, בנוסף לקבוצת הרוב ולקבוצתה או קבוצות של מיעוטים גדולים, גם קבוצות קטנות שלא תזכינה למעמד של מיעוט מוכר. הכרה במיעוט אחד או אחדים תקשה עוד יותר על מצבם של אזרחים שאינם שייכים לאף אחת מן הקבוצות המוכרות.

 

מתקיימת פה לכן הבעיה הרגילה של המתח (ולא ההתנגשות!) בין דמוקרטיה ובין זכויות פרט, בין העיקרון של מדינת לאום ובין מעמדו של מיעוט בה, אף אם הוא מיעוט ילידי.  לכן כל המסמכים הבינלאומיים התומכים בהגנה מיוחדת על זכויות המיעוט, הן במסגרת הדגשה של זכויות הפרט של חבריו ובמיוחד במסגרת הכרה בזכויות קיבוציות למיעוטים מדגישים כי זכויות אלה הן חלק ממרקם חברתי שבו המיעוט מקבל על עצמו את המחויבות לשלמותה ולעצמאותה של המדינה בה הוא חי. הדגשה זו אינה רק תוצאה של כוחו של הרוב המסייג את זכויות המיעוט, אלא תנאי הכרחי לסדר יציב בין הקבוצות. כזכור, חשש להתערערות הסדר היציב הזה הביא את האו"ם להיזהר מאוד מפני ההכרה בזכויות קיבוציות למיעוטים.

 

על הרקע התיאורטי הזה ניגש עתה לסוגיות של זכויות מיעוטים בישראל. 

 

 

 

 

 

 

הסדרים חוקתיים רצויים בישראל בעניין זכויות מיעוטים

 

"יחסי מיעוט ורוב הם בעייתיים בכל מקום, ובמיוחד במדינה המגדירה את עצמה על פי לאומיותו של הרוב. לדילמות המתעוררות במדינה כזו אין למעשה פתרונות מושלמים ויש גם הטוענים כי קיים ניגוד מהותי בין עקרונות מדינת לאום רובנית לבין עקרונותיה של דמוקרטיה ליברלית. בכל מקרה, כינון הרמוניה סבירה ביחסי רוב ומיעוט היא משימה קשה המוטלת על כל מגזרי החברה. משימה זו מחייבת מאמץ מיוחד מצד מוסדות המדינה המבטאים את ההגמוניה של הרוב, וזאת על מנת לאזן את היפגעותו של המיעוט כתוצאה מנחיתותו המובנית – מספרית והשפעתית. הימנעות ממאמץ כזה, או עשייתו באופן בלתי מספק, יוצרת בקרב המיעוט תחושות קיפוח ומציאות של קיפוח, אשר עלולות להחמיר במרוצת הזמן. מאפיינים אלה תופסים גם לגבי מצבו של המיעוט הערבי במדינת ישראל, אשר מבחינות רבות מופלה לרעה."[8]

 

 

הקטע הזה מדו"ח ועדת אור מדגים היטב את המורכבות של המצב בישראל ביחס לזכויות מיעוטים, תוך התרכזות ביחסי הרוב היהודי מול המיעוט הערבי. אלא שיש בישראל גם קבוצות אחרות הטוענות למצב של מיעוט הדורש הגנה מיוחדת. בולטת קבוצת החרדים, שיש לה אורח חיים מתבדל מחמת חשש לטמיעה בחברת הרוב.  קבוצה זו עומדת בכל המבחנים לקבוצה הזכאית לזכות לתרבות או למידה של הגדרה עצמית על פי הספרות בנושא. ביטוי מובהק למורכבות המצב בישראל בא בדיוני תת הועדה לזרמים וקהילות של וועדת דברת, מקום שקבוצות רבות באו לבקש הכרה בייחודיותן ובזכותן לקיים מערכת חינוך נפרדת באופן מלא או חלקי. 

 

הקטע אינו עושה את הטעות הרגילה לפיה זכויות מיעוטים הן דבר עצמאי שעל המדינה והרוב לספק. הוא מדגיש כי האחריות להרמוניה בין הקבוצות מוטלת על כל מגזרי החברה. אולם גם בו אנחנו מוצאים כי הנטל העיקרי הוא על כתפיו של הרוב, האמור לפעול על מנת למנוע תחושת ניכור וקיפוח של המיעוט.  אין כל התייחסות למצב המיוחד בישראל שבו קהילות מתבדלות מתאפיינות גם ביחס מורכב אל המוסדות הממלכתיים של המדינה ובמידה קטנה של נכונות להשתלב בה ובהסדריה, להכיר באופיה כמדינת לאום מודרנית, ולהשתלב בנטלים הנדרשים על מנת שהיא תוכל להתקיים ולפרוח.

 

לא נוכל בדיון זה לפתוח את כל הסוגיות החשובות הקשורות בנושא זה. חלק ניכר מן הבעיה לגבי מעמדם של מיעוטים בישראל אינו קשור לתוכן של מסמכים או חוקים אלא למציאות חברתית.  כך הדבר לא רק בישראל אלא בכל מקום שבו יש בעיה של הפלית מיעוטים נבדלים.  את המאבק נגד בעיה זו צריך לעשות לא ברמת החוקה אלא ברמת החינוך והאכיפה וההבניה של הסדרים חברתיים פרטניים.

 

הבעיות החוקתיות הקשורות למיעוטים רוכזו בטיוטת נוסח פרק העקרונות הנמצא בפניכם.  במוסף לו צפוי כי תהיה במגילת הזכויות התחייבות ברורה של המדינה שלא להפלות על בסיס של השתייכות לאומית או דתית.  בחומר הזה נפרט חלק מן הסוגיות המרכזיות. לגבי כל סוגיה נדון במצב הקיים בישראל היום, בלקחי המשפט הבינלאומי וההשוואתי,  ובהסדר החוקתי הרצוי. 

 

 

 

שוויון ואיסור הפליה

לא אכנס כאן לדיון המרתק בנושא זה. אין מחלוקת כי מדינה ורשות ציבורית אינם יכולים להפלות אנשים מכל טעם שהוא, וכי הפלית אדם בשל היותו שייך לקבוצה מסוימת הוא טיפוס הפליה שנאסר במפורש במשפט הבינלאומי ובדיני זכויות האדם.  בישראל יש בעיה בהעלאת הזכות לשוויון לרמה חוקתית בשל שני הקשרים: השוויון בין גברים ונשים ובין יהודים ולא יהודים על פי דינים דתיים, והשוויון ברמות חברתיות וכלכליות הן על בסיס לאומי והן על בסיס דתי או אתני או עדתי.  היסטורית, זה הוא אחד הויכוחים הפתוחים בנושא ההיקף של זכויות מוגנות על פי חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.  זה דיון השייך לפרק הזכויות.   בינתיים אציין כי בית המשפט הכריז על השוויון כעקרון חוקתי (אם כי עדיין לא פסק בצורה חד משמעית לגבי ההגנה החוקתית שלו על פי חוק היסוד).  במסגרת זו הוא נתן שורה ארוכה של פסיקות הנוגעות למשמעות השוויון, בעיקר בין גברים ונשים (שאינו נושא לזכויות מיעוטים) ובין יהודים וערבים.  גם עניין הפלורליזם הדתי בתוך היהדות נדון על ידי בג"צ במסגרת הדיון בשוויון. 

 

במובן זה, הוראות פרק העקרונות יכולות להיראות כמכניסות ממד נוסף של איזון בנושא זה. כך למשל ההכרזה על היהודיות של המדינה או על היבטים שלה עשוי להיות בסיס שיאפשר לבית המשפט (או למחוקק עצמו) להצדיק הסדרים שהיו נראים בהעדר קביעה חוקתית כזו כמפלים (ראו מה שנאמר למעלה לגבי הסדר השבות).  כך, למשל, בפרק העקרונות המוצע כאן ישנה הוראה הפותחת פתח לסטות מהפרשנות המרחיבה להלכת קעדאן,[9] על פיה יישוב קהילתי אינו יכול לכלול את הזהות הלאומית של הפונים אליו במסגרת שיקוליו לקליטה ביישוב.

 

ככלל, פסיקות בית המשפט בעניין שוויון מקדמות גם את ההגנה על מיעוטים, מפני שהן "מתקנות" את חולשת המיעוט . יחד עם זאת יש לזכור כי קיימת בעיה בהכנסת חלקים גדולים מדי של החלטות על סדרי עדיפויות בתקצוב לתוך סד של שוויון ואיסור הפליה.  הדרישות של בג"צ לבהירות, שקיפות ופירוט בתקצוב וודאי יקדמו החלטות נכונות יותר בנושא זה, אף אם אימוץ דרישות תהליכיות כאלה, ולא איום בפסילה על סמך קני מידה מהותיים,  יאפשר בקרה פוליטית ופרלמנטארית טובה יותר מזו הנהוגה כעת, וזו לא תיעשה במסגרת ביקורת שיפוטית. יש לציין כי עתירות לבג"צ בעניין של הפליה (בעיקר אך לא רק כלפי ערבים) מניבות במקרים רבים שינוי מדיניות של המדינה אף ללא צורך בפסיקת בג"צ.  בכך ממלא בית המשפט תפקיד חשוב בהגנה על זכויותיהם של מיעוטים, בדיוק סוג התפקיד שהוא אמור למלא בשיטה דמוקרטית חוקתית מסודרת.   הבעיה החוקתית מתעוררת מקום שבית המשפט נוטל או מקבל לידיו את התפקיד של הפוסק האחרון בנושאים כאלה.  עד עתה, המחוקק יכול היה לתקן, לו רצה בכך, את החוקים כך שיאפשרו הסדר אחר מזה שפסק בית המשפט והוא לא בחר לעשות זאת.  

 

ראוי גם לציין כי תמיד עדיף שההשלכות של מחויבות לשוויון לא תהיינה עניין של הכרזה עקרונית הנאכפת על ידי בית המשפט אלא של חוק או אף תקנות ספציפיים יותר. זה המצב בישראל בתחום  של  אפליה בתעסוקה, שם החקיקה עצמה אוסרת על הפליה בקבלה לעבודה ועל הפליה בתקופת ההעסקה עצמה.

§         חוק שירות התעסוקה, התשי"ט-1959, שתוקן ב-88 אוסר מפורשות על מעביד להפלות בקבלה לעבודה מטעמי לאום או דת ואוסר על פרסום מודעת חיפוש עובדים שיש בה אפליה מסוג זה.

§         חוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988 אוסר על אפליה מטעמים של השתייכות לאומית או דתית, בתיקון שהוכנס בו משנת 1995.

סביר להניח כי חוקים אלה אינם מבטלים באופן מלא את המציאות החברתית של הפליה בתעסוקה,  אולם את הבעיות שנותרו וודאי אין צורך לתקן בחוקה.   דומה המצב בתחום של איסור אפליה בשירותים ובמתקנים הפתוחים לציבור הרחב:  החקיקה בתחום זה אוסרת על נותני שירותים מסוימים לסרב "סירוב בלתי סביר" להעניק את השירות למבקש לקבלו. כך בחוק הפיקוח על מצרכים ושירותים, התשי"ח-1957 (איסור על סירוב בלתי סביר למכור מצרכים או להעניק שירותים שהוכרזו כ"ברי פיקוח"), סע' 6 לחוק שירותי התיירות, התשל"ו-1976, סע' 2 לחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א-1981, סע' 29 לחוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח-1988 ואחרים. ולבסוף ישנו חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים, ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, התשס"א-2000.   ראוי להדגיש כי איסורים אלה אינם חלים רק על המדינה אלא גם על ספקי שירותים פרטיים.  כך ב ת.א. 11258/93 (השלום, י-ם), נעאמה נ' קיבוץ קליה נתקבלה תביעה אזרחית לפיצוי בגין אפליה על בסיס לאומי בכניסה למתקנים הפתוחים לשימוש הציבור.

בעניין הזכות לשוויון ואיסור האפליה הוגשו מספר הצעות חוק דוגמאת הצעת חוק יסוד: השוויון האזרחי ולפיה "המדינה תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין, ותבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות ותשמור על המקומות הקדושים של הדתות." בדברי ההסבר נאמר כי עקרון השוויון הוא תנאי חיוני לכל משטר דמוקרטי ולכן הגיע הזמן לעגנו בחוק. עקרון השוויון ואיסור האפליה הם יסודותיו של כל מסמך שנכתב בעניין זכויות מיעוטים ויש בעניין עיגונם קונסנסוס רחב במישור הבינלאומי. מובן מאליו כי כאשר אנחנו דנים בהקשר של חוקה כוללת, אין מקום להצעות נפרדות מסוג זה.  אולם עקרונות אלה ברמה זו אינם שנויים במחלוקת, והם כלולים כבר בהכרזה על הקמת המדינה.[10]

ראוי לציין כי הזכות לשוויון היא זכותו של חבר קבוצת המיעוט (כמו של כל אדם) לא להיות מופלה.  זו אינה כשלעצמה זכות קיבוצית.  לגבי זכות זו לא חל העיקרון שיש לתת לממשלה ולמערכת הפוליטית גמישות תקציבית. שכן אחת משתיים. אם יש לאדם זכות כללית - היא חייבת להיות מוענקת בשוויון. ואם אין די משאבים – אי אפשר להקנות לו זכות כללית.

 

המאבק לשוויון הוא ללא ספק חלק חשוב במלחמתו של המיעוט הערבי בישראל. נראה לי כי יש תמימות דעים כי הערבים בישראל אכן זכאים לשוויון אזרחי ומדיני מלא וכי לא תהיה בעיה בעיגון חוקתי של מחויבות זו. איני רוצה לטעון כי המצב בסוגיה זו טוב, והתיאור של וועדת אור פורש לפנינו תמונה מורכבת.   אולם, כאמור, הטיפול בסוגיה זו איננו ברמה החוקתית (מעבר להצהרה החשובה כשלעצמה על שוויון).

 

ברמה של זכויות קיבוציות אנחנו דנים תחילה בחירותו של המיעוט לשמר את תרבותו ואת אורחות חייו ללא איסורים מצד המדינה. מעב ר לכך מבחינים בין זכויות לייצוג, זכויות לניהול עצמי, וזכויות במישור ההשתתפות המלאה בחיי המדינה, במרחב הציבורי שלה ובסמליה. 

 

ייצוג הולם

בהכרזת העצמאות כלולה הזמנה לבני המיעוט הערבי להשתתף בבניית הארץ על בסיס של "ייצוג הולם" במוסדות המדינה.  בספרות מבחינים בין שני מרכיבים בשאלת הייצוג:  עד כמה יש לקבוצת מיעוט ייצוג מספרי, ועד כמה לקבוצה עצמה יש תפקיד בקביעת נציגיה מקרב הקבוצה.

ברמה הפוליטית, הערבים אזרחי ישראל משתתפים בבחירות לכנסת והייצוג מובטח להם מכוח חירותם להצביע עבור מפלגות ערביות, או עבור מפלגות שיש בין חבריהן מועמדים ערביים.

בהגבלות על הזכות לבחור ולהיבחר הקשורות בשלילת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית נדון בפרק הזכויות.  כאן די לומר כי בפועל אין לערבים בישראל בעיה של ייצוג בכנסת.

 

בשנים האחרונות ישנה גם התקדמות בנושא הייצוג של ערבים בגופים אחרים שאין אליהם בחירות ישירות, למרות שהתמונה בנושא זה עדיין אינה מעודדת[11].  חלק מן השינוי נעשה בחקיקה וחלק אחר בשטח עצמו ובעקבות פסיקת בג"צ.

 

ייצוג למיעוט מכוחה של  חקיקה:

§         בתיקון שהתקבל בשנת 2000 להוראת סעיף 18א (א) לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975,[12] נקבע כי "בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגה של האוכלוסייה הערבית." ב-30 ביוני 2004 עמד מספר הדירקטורים הערבים בחברות ממשלתיות על 39 דירקטורים ערבים מתוך 555 דירקטורים. על פי נתונים שהתקבלו ב-9.3.03 רק ב-33 מתוך 116 חברות ממשלתיות יש נציגות של אזרחים ערבים, זאת למרות שחלפו מספר שנים מאז קבלת התיקון לחוק. כתוצאה ממצב זה הורה בינואר 2004 רה"מ שרון להקפיא את כל המינויים בכל הדירקטוריונים הממשלתיים שבהם לא מכהן אף נציג ערבי. החלטתו יצרה "פקק": ועדת רביבי האמונה על אישור מינויי דירקטורים לחברות ממשלתיות מסרבת לאשר מינויים כלשהם לדירקטוריונים אלא אם מונה קודם לכן נציג ערבי לאותו דירקטוריון, ונציגים ערבים לא מגיעים כמעט לאישור הועדה.

§         תיקון נוסף התקבל בשנת 2000 להוראת סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959,[13] ולפיו בקרב העובדים בשירות המדינה "יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגם ... של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית". בעניין שירות המדינה, נכון לסוף שנת 2002 הועסקו בשירות המדינה 3,440 עובדים ערבים מתוך 56,362 עובדים, המהווים כ-6.1% מכלל העובדים בשירות המדינה. מספר זה כולל את עובדי המשרדים הממשלתיים עצמם. נמצא כי בתקופה שבין 1992-2002 הייצוג של אזרחים ערבים בשירות המדינה עלה ב-4%. במהלך שנת 2002 נקלטו בשירות המדינה 431 מתוך 4,192 עובדים חדשים בשירות המדינה (10.3%), זאת לעומת שנת 2000 (לפני תיקונו של חוק שירות המדינה) אז 8.9% מהעובדים שנקלטו בשירות המדינה היו אזרחים ערבים. ניתן היה לצפות כי תהיה עליה משמעותית יותר בקליטת האזרחים הערבים בשירות המדינה, אך נראה כי אין הבדל משמעותי בין קליטתם לפני ואחרי התיקון לחוק. בניתוחי חתך שנערכו לגבי אופי העסקתם של העובדים הערבים נמצא כי 35.6% מהם מועסקים על בסיס חוזי, זאת בניגוד ל25% מסך כל העובדים. אחוז העובדים הקבועים עומד על 60.4% זאת לעומת 73.1% מסך כל עובדי המדינה. 93% מכלל עובדי המדינה הערבים מועסקים בשישה משרדי ממשלה; משמע, ברוב משרדי הממשלה ייצוג הערבים אפסי. לעומת זאת, רמת ההשכלה של העובדים הערבים גבוהה: 35% הם בעלי תואר ראשון, שני ושלישי; 65% בעלי השכלה על-תיכונית (ללא תואר אקדמי). לאחרונה מונה לתפקיד מנכ"ל משרד הפנים אוסקר אבו ראזק, הוא האזרח הערבי בעל התפקיד הבכיר ביותר בשירות המדינה, לפניו מונה סמנכ"ל ערבי על ידי הממשלה הקודמת במשרד התרבות.

רוב הערבים עדיין מועסקים במשרות ספח ובמשרות סקטוריאליות, בדרך כלל באזור המגורים שלהם, או במשרות שאפשר לאיישן אך ורק על ידי אזרחים ערבים. הייצוג שלהם במשרדי הממשלה הראשיים בירושלים, בהם נקבעת המדיניות ובהם מתקבלות ההחלטות החשובות והמשמעותיות עדיין שולי.

מספר הנשים הערביות המועסקות בשירות המדינה הוא 1,316, 38.3% מכלל העובדים הערבים בשירות המדינה. מספר כלל הנשים בשירות המדינה הוא 34,938 (62.4% מכלל עובדי המדינה, שהוא שעור כמעט כפול משיעור הנשים הערביות שעובדות בשירות המדינה). [14] 

 

ייצוג במערכת השפיטה:

§         על פי נתונים מחודש מאי 2002 מתוך 484 שופטים בישראל יש 27 שופטים ערבים, המהווים 5% מכלל השופטים בישראל, מתוך 73 רשמים, 8 רשמים ערבים. שופט ערבי התמנה ב-1994 כחבר בין שלשת חברי ועדת החקירה לחקירת הטבח במערת המכפלה.

§         השופט סאלים ג'ובראן הוא השופט הערבי הראשון שהתמנה למינוי קבע ב-2003 בבית המשפט העליון. השופט עבד אל רחמן זועבי מונה גם הוא לשנת כהונה בפועל בבית המשפט העליון ובסופה חזר לכהן כסגן נשיא בביהמ"ש המחוזי בנצרת.

§         סגן נשיא בית המשפט המחוזי בנצרת, השופט האשם חטיב, נבחר לכהן כחבר בועדת אור, שחקרה את נסיבות אירועי אוקטובר 2000.

 

ייצוג שלא מכוחה של חקיקה:

בנוסף לשינויי חקיקה העוסקים בייצוג לערבים ישנו שינוי המרחיב את ההשתתפות של נציגים ערביים במוסדות ובתפקידים שונים, וזאת ללא חוק:

 

§         חברי כנסת ערבים משתתפים היום כחברים בכל ועדות הכנסת, כולל אלה שהיו חסומות בפניהם בעבר.  יחד עם זאת, בועדות 'הרגישות' – ועדת חוץ וביטחון והוועדה לביקורת המדינה – הוקמו תת-ועדות שבהן חסומים הייצוג הערבי ויכולת חברי הכנסת הערבים לעיין בפרוטוקולים.  

§         במועצת מינהל מקרקעי ישראל  ישנו ייצוג בפועל של 2 נציגים ערבים. בבג"צ 6924/98 האגודה לזכויות האזרח נ' ממשלת ישראל[15] העוסק בהרכבה של מועצת מנהל מקרקעי ישראל ובשאלת החובה למנות אליה אזרחים ערביים, בית המשפט מוצא שאכן מתגבשת חובת ייצוג הולם בהקשרם של המיעוט ומועצת מנהל מקרקעי ישראל, והוא מורה לממשלה לממש חובה זו. בית המשפט מחייב את מינויו של נציג ערבי בצו מוחלט מייד עם מתן הצו ואת מינויו של נציג ערבי שני בסמיכות זמנים ולכשהדבר יתאפשר.

 

דרישות המיעוט הערבי

§         בעניין הייצוג ההולם וההעדפה המתקנת הוצעה באחרונה הצעת חוק הרשויות הסטטוטוריות (תיקון – ייצוג הולם), התשס"ה-2005. חוק זה בא להנחות את הרשויות הסטטוטוריות לתת ייצוג הולם בכלל הדרגות והמקצועות לבני שני המינים, לאנשים עם מוגבלויות ולבני האוכלוסייה הערבית. עוד הוצע בהצעת חוק יסוד: המיעוט הערבי כמיעוט לאומי בס' 5 לעגן זכות לבני המיעוט הערבי "לייצוג הולם בכל מוסדות המדינה"

§         כמו כן הוצע באותה הצעת חוק לאפשר לבני המיעוט הלאומי זכות להשתתף באופן פעיל בקבלת ההחלטות הנוגעות אליהם: "מוסדות המדינה לא יקבלו החלטות בעלות השלכות משמעותיות על חיי האוכלוסייה הערבית ללא שיתוף אפקטיבי של בני המיעוט הערבי ונציגיהם, כל החלטה המתקבלת ללא שיתוף אפקטיבי של בני המיעוט הערבי פסולה".

 

מסמכים בינלאומיים

§         ס' 2 להכרזת האו"ם[16] מכיר בזכות המיעוט להשתתף באופן אקטיבי בהחלטות הנוגעות אליו ולהשתתף באופן אפקטיבי בחיים הציבוריים.

§         גם טיוטת האמנה בעניין מיעוטים לאומיים ואתניים[17] מכירה בצורך ביצירת מנגנוני ייצוג הולם למיעוט ולזכות להשתתפות בקבלת ההחלטות הממשלתית. גם ההכרזה וגם הטיוטה נעדרות תוקף משפטי מחייב.

§         אמנת המסגרת האירופית[18]  מכירה בס' 15 בצורך לשתף את המיעוט בהחלטות הציבוריות ובהחלטות הנוגעות למיעוט בפרט.

§         במסמך קופנהגן נאמר כי "הצדדים יתחייבו לכבד את הזכות של פרטים המשתייכים למיעוטים לאומיים להשתתף באופן אפקטיבי בחיים הציבוריים"

§         השתתפות אפקטיבית אינה כוללת בהכרח "ייצוג הולם" או חובה לאפשר למיעוט להשתתף בקבלת ההחלטות הציבורית. יתכן ועצם הזכות להשתתף בבחירות, הזכות לחופש ביטוי וזכות ההתאגדות "מכסות" את הדרישה להשתתפות אפקטיבית. יחד עם זאת על פי חלק מהגישות הואיל וזכויות אלו כבר מובטחות למיעוט בסעיפי האמנה המעגנים את שוויון הזכויות לקבוצת המיעוט פירושה של השתתפות אפקטיבית שלא ירוקן את סעיפי האמנה האלו מתוכן מחייב התייחסות רחבה יותר.

 

ישראל אינה מכירה בדרישות של המיעוט הערבי לתת הכרה רשמית לגופים כגון וועדת המעקב אם כי היא נוהגת לעתים לשאת ולתת אתם על עניינים הקשורים למיעוט הערבי בישראל.

 

הבטחת "ייצוג הולם" לבני המיעוט אינה מחייבת הבטחה כי הייצוג יהיה דומה לשיעור היחסי של בני המיעוט באוכלוסייה. כמו כן היא אינה כוללת דרישה לקיים "הפליה חיובית" עד שייצוג המיעוט יתקרב לזה של הרוב.  בדרך כלל, קביעת ההרכב של גופים נעשה בצורות שונות הקבועות בחוק. כאשר מדובר בבחירות כלליות אין צורך לקבוע מנגנונים מיוחדים מעבר לחופש ההתארגנות והבחירה. 

 

ניתן לקבוע בחוקה, בנוסף לזכויות ספציפיות ולחובה לא להפלות,  גם זכות לייצוג הולם. אולם מזכות זו לבדה לא  תצמחנה חובות לקבוע ייצוג באופן מסוים.

 

בבחירות כלליות (לכנסת או לרשויות מקומיות) יכול הציבור הערבי לא רק לשלוח נציגים אלא לקבוע את זהותם.  בחובות ייצוג סטטוטוריות נתון הכוח לבחור את הנציגות בידי הגוף הממנה את המוסדות.  בכנסת יכולות המפלגות עצמן לבחור מי מתוכן ימלא תפקיד מסוים.

 

זכויות ניהול עצמי ומוסדות ביזוריים

המדובר בזכויות של גופים עצמאיים של המיעוט לקבל הכרה, סמכויות ותקצוב שלטוניים. גופים אלו הם הרשויות המקומיות, הגופים הקשורים לתחומי החינוך, התרבות והדת והארגונים הוולונטריים.

 

1.      הארגונים הוולונטריים

§         ישראל אינה מכירה פורמלית בגופים ייצוגיים כלל-ארציים, כגון ועד ראשי המועצות או ועדת המעקב ונמנעת גם מתקצוב רוב הגופים הוולונטריים הערבים. חוק-יסודות התקציב לאחר תיקונו עשוי לסייע לגופים וולונטריים ערביים לדרוש ולקבל תקצוב מדינה על בסיס שוויוני.

§         בפועל, ועדות חקירה וועדות אחרות הפועלות תחת חסותה של הכנסת פונות לארגונים הוולונטריים ומתייעצות בהם למרות העדרו של חיוב פורמאלי לעשות כך. כך למשל הגיעו ארגונים וולונטריים כדי להציג את עמדותיהם מול וועדת אור או וועדת דברת.

 

2.      הרשויות המקומיות

האוכלוסייה הערבית הפלסטינית בישראל מתפלגת לארבעה סוגים של שלטון מקומי:

א.      אוכלוסיה החיה תחת שלטון מקומי עצמאי: 82 רשויות מקומיות, מהן תשע עיריות, חמש מועצות אזוריות והיתר מועצות מקומיות. מרבית האוכלוסייה הערבית חיה כיום ברשויות מקומיות עצמאיות.

א.ב. אוכלוסיה החיה בערים הקרויות מעורבות או משותפות כמו עכו, חיפה לוד, רמלה, יפו, ירושלים. כשלושים אחוז מהאוכלוסייה הערבית חיה בערים מעורבות. שיתוף הערבים בערים המעורבות בשלטון המקומי החל בעשור האחרון בלבד. לפני כן לא הייתה להם שותפות או השפעה אפקטיבית בשלטון המקומי בערים אלה.

א.ג.  אוכלוסייה החיה בכפרים קטנים, במועצות האזוריות.

א.ד. אוכלוסייה החיה בתחום מועצות אזוריות ביישובים לא מוכרים מבחינה מוניציפלית ותכנונית. אוכלוסייה זו חיה ללא שירותים מוניציפליים ובתנאי מגורים נחותים. כשבעה אחוזים מהאוכלוסייה הערבית חיים בכפרים הלא-מוכרים.

 

ב-1974 הוקם ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות, שמטרתו לגבש את הרשויות המקומיות הערביות כקבוצת אינטרס בעלת מאפיינים וצרכים מיוחדים. הוועד פועל כשדולה מול השלטון המרכזי כדי להשיג יעדי שוויון.

 

בשנות ה-90 הקצאות הממשלה לרשויות המקומיות הערביות ולאוכלוסיה הערבית גדלו במידה ניכרת. ממשלת רבין נחשבת כציון דרך משמעותי בתחום הזה, בפרט ככל שמדובר בתקציבי פיתוח. שנים אלו התאפיינו גם בהמשך התחזקות מקצועית ופוליטית של המנהיגות הערבית.

§         בשל ההפרדה במגורים ברוב הישובים הערביים יש מועצות מקומיות ערביות נבחרות. התוצאה הישירה של הפרדה זו היא מידה רבה של אוטונומיה לערבים, בישובים הנפרדים.

§         מאידך כעשירית מבני המיעוט – 60 עד 80 אלף תושבים ערבים – מתגוררים בישובים בלתי מוכרים.  פירוש הדברים הוא שנשללים מהם שירותים רבים המסופקים על-ידי השלטון המקומי, אין להם גם מידה ממשית של השפעה או ניהול עצמי בתחום הפונקציות של השלטון המקומי.

§         כמו כן,  רשויות מקומיות שהוקמו בשנים האחרונות בעיירות הבדואיות החדשות ובישובים בלתי מוכרים שזכו להכרה בשנים האחרונות, נוהלו, וחלקן ממשיכות להיות מנוהלות, על-ידי "ועדות קרואות" שהרכבן הדומיננטי יהודי[19]. 

§         במספר רב של כפרים ערבים לא הוקמו ועדות תכנון ובניה. בחלק גדול של הרשויות המקומיות הערביות גם אין ועדות מקומיות עצמאיות לתכנון ובניה.

§         שליטתם המעשית של פקידי משרד הפנים מגעת כדי קביעת שמות עבריים לרשויות מקומיות ערביות. האחראית על קביעת השמות למקומות היא "ועדת השמות הממשלתית" ופקידות משרד הפנים. כך לדוגמא גם ישובי הבדואים זוכים לשמות עבריים: רהט, שגב שלום, זמר, מעלה עירון וכדומה.

 

דרישותיו של המיעוט הערבי

§         בהצעת חוק: המועצה המוסלמית הכללית בישראל, התש”ס-1999 הוצעה על-ידי חברי הכנסת הקמתה של מועצה מוסלמית כללית בישראל אליה יועברו כל נכסי ההקדש המוסלמים שהוכרזו כנכסי נפקדים, כמו כן הוצעו סמכויות ניהול ואוטונומיה שיהיו חלק מתפקידה של המועצה, בעיקר בתחומי דת. בהצעת חוק יסוד: המיעוט הערבי כמיעוט לאומי הוצעה בס' 7 הכרה במוסדות לאומיים לבני המיעוט הערבי: "בני המיעוט הלאומי הערבי זכאים להקים ולייסד מוסדות ייצוגיים בכל תחום שמייחד אותם כמיעוט לאומי" כדי לעגן את זכותם של בני המיעוט הלאומי הערבי להקים ולייסד מוסדות ייצוגיים בכל תחום שמייחד אותם כמיעוט לאומי.

 

הסכמים בינלאומיים

§         ס' 2(4),(5) להכרזת האו"ם מכירים בזכות המיעוט לייסד ולהחזיק במוסדות משלהם, לקיים קשרים חופשיים ושלווים עם חברים אחרים בקבוצת המיעוט. סעיפים אלו הם בעלי מימד קבוצתי שכן הם מחייבים ארגון.

§         על פי אמנת המסגרת האירופית למדינות יש את החובה שלא להתערב בזכותם של פרטים השייכים למיעוטים לאומיים להשתתף בפעילויות של ארגונים לא ממשלתיים ברמה הלאומית והבינלאומית.

§         מסמך קופנהגן[20] מכיר בצורך באדמיניסטרציה מקומית המתאימה לנסיבות המקום.

§         פגישת ז'נבה[21] מכירה בצורך לארגון על בסיס טריטוריאלי ובמובן מסוים בצורך באוטונומיה על בסיס טריטוריאלי. זכויות הניהול העצמי והאוטונומיה המובטחות גם בטיוטת האמנה לזכויות של מיעוטים לאומיים ואתניים מרחיקות לכת לעומת הזכויות להקים מוסדות מייצגים.

 

3.      ניהול עצמי - תקשורת:

§         יש להבחין בין העיתונות הכתובה הערבית לבין התקשורת האלקטרונית בערבית. הראשונה מגוונת יחסית והתערבות המדינה בה אינה שכיחה בשנים האחרונות, ומתבטאת רק במקרים של  הגבלת הופעת עיתונים מסוימים על בסיס מידע לפיו הם קשורים לארגונים שסווגו כארגוני טרור. בשנת 2002 התקבל לאחרונה צו להפסקת פרסום עיתון שנשלחה על ידי משרד הפנים לעיתון ערבי בשם "צאות אלחק ואלחריה" מכוח סעיף 19(2)(א) לפקודת העיתונות. ההתרעה לא מומשה והעיתון לא נסגר. זה המקרה האחרון של ניסיון לסגירת עיתון ערבי בשל חשד להסתה ופעילות הקשורה בארגוני טרור.

§         בעניין התקשורת, למרות פלורליזם מבני שהונהג בשנים האחרונות (שהחל עם הקמת הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ונמשך עד היום), כמעט כל המשתתפים החדשים במפת התקשורת הם בבעלות יהודית. כמו כן, התקשורת האלקטרונית החדשה פועלת על בסיס מסחרי, מסחריותה תלויה במפרסמים ואלו הם לרוב תאגידים השוקלים שיקולי רווח. שיקול הרווח מערב שאלות של רייטינג ולכן גורע מאפשרויות קיומו של ויכוח פוליטי ער.

§         לאחרונה זכתה חברה ישראלית בשם "ענני תקשורת" ברישיון להקמתו של ערוץ בערבית. חברת ענני תקשורת היתה החברה היחידה שניגשה למכרז של מועצת הכבלים והלוויין והיא זכתה במכרז לאחר ששיפרה את הצעתה המקורית. היום עומדת המועצה בפני ביטול הזיכיון שניתן לחברה אם עד חודש מאי לא תפעל החברה על פי תנאי הרישיון כפי שנקבעו במכרז.

 

הסכמים בינלאומיים

ס' 9 באמנת המסגרת האירופית מציע לצדדים לאמנה במסגרת אפשרויות המערכת המשפטית שלהם, לנקוט בצעדים מתאימים כדי לאפשר גישה לאמצעי התקשורת עבור פרטים השייכים לקבוצת המיעוט וכדי לקדם את הסובלנות ולאפשר פלורליזם תרבותי.

 

חופש הדת 

א. דיני המעמד האישי

§         שיטת המילט העותמנית, לפיה אדם כפוף באופן בסיסי בתחום דיני המשפחה לדין הדתי של עדתו הדתית ולעתים לסמכות השיפוט הבלעדית של בית הדין הדתי של עדתו נותרה על כנה על-ידי המחוקק. כך, הדין האישי של האדם הוא במידה רבה הדין הדתי. והשיפוט בענייני הדין האישי – ענייני המעמד האישי – מסורים בחלקם לסמכותו הייחודית של בית הדין הדתי של העדה הדתית אליה משתייך האדם. בדומה לדיני מעמד אישי אחרים, אין נתיב מקביל לנישואים אזרחיים. אחת ההשלכות של שיטה זו היא מניעתם של "נישואים מעורבים". על-פי חלק מהגישות, משטר המילט בישראל הוא ביטוי להתבדלות מרצון בתחום המעמד האישי.

§         הואיל ובתקופה העות'מנית, מימיה נשמר משטר המילט, העדה המוסלמית זכתה במעמד מוגבר, שכן האיסלם היה הדת הרשמית, סמכות השיפוט לבתי הדין השרעיים רחבה יותר מאשר לבתי הדין הדתיים האחרים- סמכות שיפוט רחבה זו קיימת גם היום.

§         ככלל, המשפט הישראלי נזהר מפני התערבות ישירה באורח החיים המסורתי של חלקים מהמיעוט, גם אם הם בעייתיים מנקודת ראות ליברלית. עם זאת היתה התערבות מסוימת בתחום יחסי ממון, אפוטרופסות על ילדים, ירושה, ואיסורים על ביגמיה, גיל הנישואים המינימלי ועוד.

§         בהקשר זה מתעוררת הבעיה של מיעוט בתוך מיעוט- במצבים של התנגשות אפשרית בין זכות קיבוצית לבין זכויות פרט. במיוחד בעניין מעמד הנשים, ומעמד הילדים.[22] ישנה גם התחשבות במאפיינים הדתיים של קבוצות המיעוט- כך למשל פטורות נשים מוסלמיות ודרוזיות מהגשת תצלום לעניין מרשם התושבים ותעודות הזהות.

סוגית הגנת 'המיעוט שבתוך המיעוט' עלתה בתחום נוסף – חלות הדין האזרחי על בתי הדין הדתיים.  מכוח הדין המנדטורי שנותר בתוקפו מסורה לבית דין השרעי סמכות רחבה יותר מאשר לבתי הדין האחרים. הלכה זו כורסמה בע"א 3077/90 פלונית נ' פלוני, פ"ד מט (2) 578. בית המשפט העליון קבע בפלונית כי מקום בו דחה המחוקק את הדין הדתי בסוגיה מסוימת כי אז התכוון ליצור סמכות לבית המשפט האזרחי להעניק סעד לבעל הזכות.

§         בבג"צ 7531/95 נבואני נ' השר לעניני דתות, פ"ד נ (4) 89 מטופלות ההוראות המנדטוריות בתחום האוטונומיה המסורה לעדה מוכרת בתחום עניניה הפנימיים (סימן 83 לדבר המלך במועצתו 1922, פקודת העדות הדתיות (ארגונן) 1926). השופט חשין מציין שם, כי "עם ההכרה קונה העדה זכות כלפי השלטון לנהל את ענייניה הפנימיים כרצונה, ושנית, עם ההכרה עשויה העדה המאורגנת לקנות לעצמה זכויות כלפי חבריה, כזכות להטיל מסים". נקודה אחרת שעלתה בפסק הדין נוגעת לסוגיה של 'הגנת המיעוט שבתוך קהילת המיעוט'.  כיצד ישותפו וייוצגו כל תת-קבוצותיה של קהילת המיעוט (הדרוזית, באותו מקרה) בבחירת ההנהגה הדתית שלה? בית המשפט תמך בדמוקרטיזציה של שיטת הבחירה ובאימוץ עקרון הייצוגיות.

 

ב. ימי עבודה ומנוחה:

§         ס' 7 לחוק שעות עבודה ומנוחה, תשי"א-1951, קובע את זכותו של עובד למנוחה שבועית, ולגבי מי שאינו יהודי זכות זו חלה ביום המקובל עליו כיום המנוחה השבועית שלו. ס' 9ג(א) לאותו חוק אוסר על הפליית עובד בשל אי-רצונו לעבוד בימי המנוחה השבועית על-פי איסור שבמצוות דתו. סעיף 18א לפקודת סדרי השלטון והמשפט הרחיב את ההסדר בעניין המנוחה השבועית גם למועדי ישראל, ואילו על מי שאינו יהודי- על מועדי ישראל או על חגי עדתו, לפי המקובל עליו. בפועל, אין חופש בחירה ממשי לעובדים ערביים רבים לאור צביונו היהודי של שוק התעסוקה.

§         בפסק הדין של בית הדין האזורי לעבודה בנצרת- תב"ע (נצ') מט3/354/ - מט3/423/ בשירי נ' המוסד לביטוח לאומי נפסלו הוראות מפלות של נציבות שירות המדינה, שהתייחסו לאורך יום העבודה בערבי חג לא יהודיים, וקבעו אותו לארוך יותר מיום העבודה בערבי חג יהודיים.

 

ג. מוסדות דת:

§         בעניין קיומם של מוסדות דת הוגשו הצעות חוק לכנסת בעניין הקמתו של וועד מקומי ברשויות הערביות. לתושבי הרשויות המקומיות הערביות תהא זכות בחירה לוועד והוא יופקד בין היתר על נכסי הווקף באזור הרשות. כמו כן הוצעה הקמתה של מועצה מוסלמית כללית בידיה יופקדו נכסי ווקף, גם כאלה שהוכרזו כנכסי נפקדים וכן ניהולם של כל מוסדות הדת של העדה המוסלמית בישראל והיא תבחר בבחירות כלליות.

§         הקובלנות הקשות ביותר נשמעו בסוגיית נכסי ההקדש. השליטה על מרבית נכסים אלה הייתה בידי המדינה מראשיתה. במהלך השנים ניכרה תופעה של הזנחה של בתי תפילה ובתי עלמין בשטחים שהועברו לבעלות המדינה. היו מקרים לא מעטים של הרס או של שימושים בבתי תפילה למטרות כמו גלריות, מסעדות, אורוות, מחסנים ובתי כנסת. זאת ועוד, משרד הדתות נמנע במשך שנים רבות מלתקצב באופן נאות את אחזקתם של בתי עלמין מוסלמיים ונוצריים.

§         המגזר הערבי למסור את ניהולם של מוסדות הדת (כמו גם ניהולם של מוסדות התרבות), כולל ניהול נכסי ההקדשים לידי גוף דתי נבחר מטעמו. תביעה זו נדחתה, לא התאפשרה גם הקמת מועצות דתיות בישובים הערביים, דוגמת המועצות ביישובים היהודיים המקבלות מימון מן השלטון המקומי ומן הממשלה. מצב לא שוויוני זה חיזק את תחושת הקיפוח והזין את התביעות הגוברות לאוטונומיה תרבותית-דתית.

§         הזכות לחופש דת לקבוצת המיעוט הוכרה באמנה לזכויות אזרחיות ופוליטיות בס' 27 ובס' 18 וכן בהכרזה בדבר זכויות האדם. כאמור הנטייה היא לראות בס' 27 כס' שתוכנו שלילי.

 

 

מערכת החינוך

 

כללי

מערכת החינוך בישראל מגוונת למדי. יש בה מערכת ממלכתית רשמית שיש בה שלושה זרמים עיקריים ועוד תתי זרמים: ממלכתי "רגיל", ממלכתי דתי ומגזר ערבי.  בנוסף יש מערכת של "מוכר אך לא רשמי", הכוללת בעיקר בתי ספר יהודיים למיניהם, ומערכת "פטור" הכוללת בעיקר בתי ספר חרדיים.  כל בתי הספר ממומנים בצורות ובמידות שונות על ידי המדינה.  בתי הספר הפרטיים הנוצריים נכללים בדרך כלל בקבוצה השנייה. וועדת דברת כמו גם חוקרים אחרים סברו כי מידת הפיצול במערכת מהווה הגנה רחבה מדי לאוטונומיה של קבוצות ושומרת פחות מדי על לכידות אזרחית. הם הציעו צמצום הפיצול והקפדה גדולה יותר על תכנית ליבה משותפת.    בענייננו,  הפיצול מעניק זכויות קיבוציות לציבור הציוני-דתי, לציבור החרדי ולציבור הערבי, עם חלוקות משנה בתוך הקבוצות האלה. כל הקבוצות האלה תובעות אוטונומיה. החרדים והציונים הדתיים מבקשים לא לשנות לרעה את מצבם הנוכחי, בעוד נציגי המגזר הערבי המוסלמי מבקשים להגדיל את האוטונומיה שלהם ולתת להם מעמד מקביל לזה של החינוך הממלכתי הדתי.

 

המגזר הערבי

למגזר הערבי אוטונומיה יחסית במערכת החינוך הממלכתית בערבית: למיעוט הערבי ניתנת אפשרות לנהל מערכת חינוך בערבית, עם זאת, חלק גדול מההכרעות החינוכיות לגבי תוכנית הלימודים מתקבלות על-ידי "הרוב היהודי". האוטונומיה מתבטאת בעיקר בהפרדה של בתי ספר, עם אפשרות לילדי המיעוט הערבי ללמוד בשפתם שלהם. וזוהי ההגנה המעשית העיקרית על לשון המיעוט הלאומי בישראל. 

 

הבעיה המרכזית בחינוך אינה השפה. כאמור, לערבים ניתנת הזכות ללמד בערבית והם מכירים בעובדה שיש להם אינטרס ברמת הוראת העברית בבתי הספר שלהם.  הבעיה היא תכני הלימוד ובעיקר תכני החינוך.  הבעיה אינה נובעת מעצם העובדה כי מדובר כאן בשתי קבוצות לאומיות ותרבותיות שונות אלא בעיקר מן הקונפליקט הבלתי פתור ביניהן שיוצר לא רק שני נאראטיבים שונים אלא שני נאראטיבים שהם במידה רבה מנוגדים.  יותר מזה, נראה כי חינוך ערבי גאה לא יוכל לעמוד בקלות בדרישה החוזרת ונשנית בכל המסמכים הבינלאומיים העוסקים בזכויות מיעוטים:   הסכמה לתרבות הרוב והסכמה לעצמאות ולשלמות הטריטוריאלית של המדינה. לבעיה מרכזית זו לא ניתן עד עתה מענה מספק במערכת החינוך ואף במנהיגות הישראלית, יהודית וערבית כאחד.  אינני סבורה כי ניתן לתת לה מענה בחוקה. מצד שני, הדבר צריך להשפיע על השאלה האם להסדיר בחוקה את נושא החינוך וערכיו או שמא מוטב להשאיר את הנושא לרמת חוקים ופרקטיקות.

 

סוגיית המחלוקת הרגישה ביותר, הייתה העיצוב של תוכניות הלימודים ודרכי התייחסותן לתרבות הערבים בישראל ולזהותם כמו גם הדרישה כי בבתי הספר הערביים ילמדו פרקים בהיסטוריה ובתרבות יהודית ויחנכו לקבלת העובדה כי ישראל היא מדינת לאום יהודית.  מצד שני מתעוררת השאלה של לימוד בבתי הספר היהודיים על  ההיסטוריה של הסכסוך,  על טענות הערבים, ועל מעמדם האזרחי.  בשנותיה הראשונות של המדינה ניתן בתוכניות החינוך שלה, בבתי הספר היהודיים והערביים כאחד,  מקום שולי בלבד למגזר הערבי, לנושאי מורשתם וזהותם של הערבים והמוסלמים בישראל וזמן רב יותר הוקדש בתכניות להוראת נושאים יהודיים ועבריים. הגדרת מטרות החינוך לכלל התלמידים בישראל בס' 2 של חוק החינוך הממלכתי התשי"ג 1953, התעלמה כמעט לחלוטין מן הנושא הערבי. ניהול המערכות היה כפוף כולו למדיניות הביטחונית, בתקופה זו היה הציבור הערבי עסוק בבעיות קיומיות יותר, ולא ביטא כמעט שאיפות או דרישות לגבי מצב החינוך.[23]

החל בשנות השבעים, חלה תמורה בעניין זה ובהדרגה הוכנסו לתוכניות הלימודים תכנים של ערכי תרבות ערבית וגם תכנים של שייכות לאומה הערבית ולעם הפלסטיני.[24] כמוסבר להלן, בפברואר 2000 תוקן ס' 2 לחוק חינוך ממלכתי ובין מטרות החינוך נכללה המטרה של הכרת "השפה, התרבות, ההיסטוריה, המורשת והמסורת הייחודית של האוכלוסייה הערבית".

כיום טוענים דוברי הציבור הערבי לחסרים בתחום ההוראה השיטתית של ההיסטוריה הפלסטינית וההיכרות עם הסופרים והמשוררים שנתנו לה ביטוי. טענה נוספת היא להעדר סימטריה בין תוכניות הלימודים במגזר הערבי לבין אלה במגזר היהודי, באופן שהתלמידים הערבים נחשפים לתכנים יהודיים וציוניים, בעוד שתלמידים יהודים לומדים מעט מאוד על הערבים והאסלאם. כמו כן נטען כי תוכניות החינוך בשני המגזרים מעוצבות על פי צרכיו הפוליטיים של הרוב היהודי.[25]  

 

החינוך הממלכתי:

§         מערכת החינוך היסודית והתיכונית מתנהלת בשפה הערבית, וכן נשמר ההיתר להפעלת בתי ספר פרטיים ערביים הזוכים במימון מדינה מלא כמעט.

§         בבתי הספר היסודיים המורים והעובדים במערכת הם עובדי משרד החינוך. במשרד החינוך יש "אגף תכניות לימודים", "מזכירות פדגוגית", וגם מנהל לחינוך ערכי. במערכת זו יש למשרד החינוך פיקוח על תכני ההוראה, הן ברמת הכישורים הנרכשים, הן ברמת הערכים המונחלים. אין במערכת הזאת אוטונומיה תכנית ופדגוגית לאנשי המגזר הערבי עצמם. יתרה מזו, שנים ארוכות היה התהליך של בחירת מורים למערכת חינוך הערבית כפוף לאישור השב"כ, תוך ניסיון בולט להוציא מן המערכת אנשים שעמדותיהם הפוליטיות היו ביקורתיות כלפי ישראל. התוצאה של מצב זה היתה כי תכני הלימוד במערכת הממלכתית הערבית כללו לא מעט לימוד עברית חינוך אזרחי וחינוך יהודי-ציוני, בנוסף ללימודי ערבית וחינוך במסורות הדתיות של הערבים. כאמור, מצב זה השתנה וכיום כוללת תכנית הלימודים של בתי הספר הערבים לא מעט חומר לימוד על המורשת הערבית.   

 

§         המודעות הגוברת לבעייתיות שבכך שמטרות החינוך בישראל מבוססות רק על האתוס והנאראטיב היהודיים הביאה לכך שבתיקון מפברואר 2000 לחוק החינוך הממלכתי נתקבל שינוי לסעיף מרכזי שעניינו מטרות החינוך הממלכתי:

"מטרות החינוך הממלכתי הן:

(1)   לחנך אדם להיות אוהב אדם, אוהב עמו ואוהב ארצו, אזרח נאמן למדינת ישראל, המכבד את הוריו ואת משפחתו, את מורשתו, את זהותו התרבותית ואת לשונו.

(1)(2)      להנחיל את העקרונות בהכרזה על הקמת מדינת ישראל ואת ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית ולפתח יחס של כבוד לזכויות האדם, לחירויות היסוד, לערכים הדמוקרטיים, לשמירת החוק, לתרבותו, להשקפותיו של הזולת וכן לחנך לחתירה לשלום ולסובלנות ביחסים בין בני אדם ובין עמים.

...

(11)            להכיר את השפה, התרבות, ההיסטוריה, המורשת והמסורת ייחודית של האוכלוסייה הערבית ושל קבוצות אוכלוסיה אחרות במדינת ישראל, ולהכיר הזכויות השוות של כל אזרחי ישראל"

§         ב-1989 מונה לראשונה איש חינוך ערבי כממונה על החינוך לערבים, אך במקביל צומצם "האגף לחינוך לערבים" והפך ל"מחלקה". כמו כן התנהל תהליך של ביזור החינוך לערבים כך שניהול החינוך מתבצע על-ידי מחלקה בכל מחוז. הביזור אינו ביזור על בסיס קבוצתי אלא גאוגרפי אזורי ולכן עדיין אינו מאפשר אוטונומיה למיעוט הערבי בכל מחוז.[26]

§         תקנות החינוך הממלכתי משנת 1996 (מועצה מייעצת לחינוך הערבי) מקימות מועצה ש"מתפקידה יהיה לבחון את מצב החינוך הערבי ולהציע לשר החינוך התרבות והספורט תוכניות ודרכי פעולה לקידומו ולשילובו המלא של החינוך הערבי במערכת החינוך הממלכתית". בסמכותה של המועצה בין היתר "לסייע לשר בגיבושה של מדיניות חינוכית ופדגוגית... שתבטיח את מעמדם השווה של אזרחי ישראל הערבים תוך התחשבות בייחודם הלשוני והתרבותי ובמורשתם". פעולתה המעשית של המועצה מוגבלת, שכן מדובר בגוף מייעץ ללא חובת היוועצות של השר לפני קבלת הכרעה בעניין תוכנית הלימודים.

 

הפערים המשמעותיים הקיימים בתחום רמת החינוך ורמתם של אמצעי ההוראה בין מערכות החינוך הערבית והעברית, וכן הדומיננטיות של השפה העברית בחיים הציבוריים בישראל, מנתבים את מקצת ההורים לשלוח את ילדיהם לגנים ולבתי ספר ממלכתיים בעברית (במיוחד בערים המעורבות, שם אפשרות זו זמינה יותר). יש כיום גם תופעה מתרחבת של בתי ספר דו לאומיים ודו לשוניים.

 

בניגוד לקהילת הרוב היהודית, הועמדה לפני הערבים אופציה אחת בלבד של חינוך ממלכתי – חינוך א-דתי באופיו. מדובר בחינוך יסודי ותיכוני ששני המינים בני העדות הדתיות השונות, מעורבים בו יחדיו בכיתות משותפות. חינוך מעין-פרטי דתי התאפשר רק בניהולן של העדות הנוצריות.

 

החינוך הפרטי:

בתי-ספר פרטיים הוקמו בעיקר על-ידי העדות הנוצריות מסיבות היסטוריות.

המסגרת המשפטית שמסדירה את החינוך הפרטי:

על-פי פקודת החינוך [נוסח חדש], תשל"ח-1978 בתי הספר הדתיים הנוצריים הם "בית ספר של עדה" וס' 6(ב) לפקודה קובע שמנכ"ל משרד החינוך "אינו רשאי לדרוש שינוי בתוכנית הלימודים או בניהול הפנימי של בתי הספר"

חוק פיקוח על בתי ספר, תשכ"ט-1969 קובע בס' 18 לפקודה כי פקודת החינוך לא תחול על בית ספר שחל עליו חוק הפיקוח. ס' 28(א) לחוק הפיקוח מאפשר לשר החינוך לתת הוראות לבית-הספר כדי "להבטיח כי החינוך הניתן בבית-הספר יושתת על העקרונות המפורטים בסעיף 2 לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953 ומאפשר לו התערבות מהותית בתוכנית הלימודים. החוק חל על בתי ספר שהוקמו לפני חוק הפיקוח באמצעות צו שפורסם או מכוח ה"הודעה בדבר החלת החוק על בתי ספר שהיו קיימים ערב יום תחילתו". כמו כן חל החוק על בתי ספר שהוקמו לאחר כניסתו לתוקף. כך חלק מבתי הספר הפרטיים הערביים כפופים למסגרת האוטונומית יותר של פקודת החינוך וחלק אחר למסגרת המגבילה יותר של חוק הפיקוח. חלק אחר של בתי הספר הפרטיים כנסייתיים הוכפפו למערך פיקוח במנגנון 'וולונטרי' של 'תקצוב תמורת פיקוח'.

 

בפועל קיימים קשיים עקרוניים הנובעים ממסגרות החינוך הנפרדות: הקושי הראשון נובע מקונפליקט במערכת היחסים הפנימית של קבוצת המיעוט. הקושי השני מתעורר במקרים בהם עולה השאלה בדבר שילוב קבוצת המיעוט במסגרת החינוך של הרוב, כשקבוצת המיעוט מעוניינת בכך. שתי הדוגמאות הבאות ממחישות קשיים אלו:

§         בבג"צ 4298/93 ג'בארין נ' שר החינוך והתרבות,[27] טופלה סוגיית יכולתו של בית ספר פרטי כנסייתי שלא לקבל לשורותיו נערה מוסלמית דתית המקפידה על כיסוי ראש ומסרבת להשתתף בפעילויות מסוימות (שיעורי ספורט ושחיה, כל עוד אינם מתקיימים בצורה מסוימת). בית המשפט קיבל את עמדת בית הספר בעיקרה. ההנמקה נותנת משקל נכבד למרכיב הניהול העצמי של בית הספר הפרטי. בהנמקה נאמר כי "בית ספר זה אינו מפר את עקרון השיוויון, אם הוא מסרב לקבל תלמידים שאינם בני העדה... האם מפר בית ספר זה את חופש המצפון והדת של תלמידים בהדגישו את הצורך בלבוש אחיד ובהתנהגות אחידה?  פגיעה בלבוש ובהתנהגות האחידה תביא לפגיעה באופיו של בית הספר ובאיכותו הייחודית..." פ"ד זה מתמודד גם עם מערכת היחסים הפנימית שבתוך קבוצת המיעוט.

§         בבג"צ 4091/96, אבו שמיס נ' עיריית ת"א ואח',[28] בעניין תביעת הורים ערבים לאפשר לילדיהם ללמוד בגן ילדים ממלכתי יהודי (על מנת לא לחסום את דרכם לבתי ספר יהודיים בעיר) הציע בית המשפט לעירייה ולמשרד החינוך לבדוק את האפשרות לעיבודו של נוהל רישום חדש לגני הילדים שיתבסס על העקרונות הבאים:

1.      להורי כל מועמד לרישום תינתן הברירה לרשום את ילדם לאחד משלושת סוגי גני הילדים: גן דובר  עברית, גן דובר ערבית או גן דו-לשוני.

2.      הזכות לבחור באחד הגנים הללו לא תותנה בשיוכו האתני של הילד ותהיה נתונה לכל ילד יהיה מוצאו אשר יהיה, במסגרת האפשרויות הקיימות, לרבות שיקולים פדגוגיים. 

הצעת בית המשפט התקבלה.  פסק הדין נתן תוקף לנוהל שהתקבל על-ידי העיריה בתיאום עם משרד החינוך.  באת-כוח העירייה הצהירה, "כי הנוהל החדש, בכל חלקיו, מיועד להעמיד להורי הילדים זכות בחירה של סוג הגן בו ילמדו ילדיהם אשר לא תהא מותנית או תלויה במוצא האתני של משפחת התלמיד". בפועל, למרות הפשרה שהושגה בפסק הדין לעיתים קורה שגן שהיה יהודי הופך מעורב, כתוצאה מכך מתרחשת עזיבה גדולה של ילדים יהודיים והוא הופך גן ערבי.[29] מעניין לציין שבפסק הדין לא דרש בית המשפט כי המחויבות לשוויון תתבטא בביטול ההפרדה בין מערכות החינוך בארץ בפועל. בית המשפט אינו מתמודד עם העובדה כי מערכות החינוך בארץ פועלות על בסיס מובהק של הפרדה, ואינו ממליץ על שינוי מצב זה.[30] לצד יתרונות השילוב יש לציין את המחירים של שילוב מבחינת יכולתן של הקהילות השונות לשמור על צביונן ועל ייחודן.

 

השכלה גבוהה:

בשנת 2001 היוו תלמידי החינוך הערבי 10.2% מכלל הזכאים לתעודת בגרות העומדת בדרישות הסף של האוניברסיטאות. מכלל תלמידי י"ב בחינוך הערבי עמד מספר הזכאים על 31.7% לעומת 46.3% בחינוך העברי. לא יהודים היוו 9.8% מן הלומדים לתואר ראשון, 5% מהלומדים לתואר שני ו-3.2% מן הלומדים לתואר שלישי.

דו"ח דוברת:

במסגרת "דו"ח כוח המשימה הלאומי" הוצע להכיר באופן מוסדר בחוק בקיומם של ערוצי חינוך נפרדים במקרים של קהילה בעלת לאום ולשון נפרדים, או במקרים של אורח חיים מובהק ונפרד: האוכלוסייה הדתית, האוכלוסייה החרדית, האוכלוסייה הערבית והאוכלוסייה הדרוזית ובכללה הצ'רקסית. בין העקרונות שניסחה ועדת דוברת הוצגו גם העקרונות הבאים:

1.      בית ספר לא יהיה רשאי לסרב לקבל תלמידים השייכים לקהילתו, אולם תוכר זכותו לתבוע מתלמידיו לקיים בין כותלי בית הספר את אורח החיים הנהוג בו, בכך למעשה אימצה ועדת דברת את גישת ביהמ"ש בבג"צ 4298/93 בעניין ג'אברין.

1.2.החינוך הציבורי הערבי יהיה מחויב למטרות החינוך הציבורי בתוספת מטרות ייחודיות. 

1.3.החינוך הציבורי הערבי יושתת על יסודות של שוויון ושיתוף שיחזקו את הזיקה והנאמנות למדינה, וייתן גם ביטוי למורשת הערבית הנפרדת וגם לנאמנות מלאה למדינת ישראל, האמונה על שוויון זכויות וחובות מלא בין כל אזרחיה ללא הבדל דת גזע ולאום.

1.4.החינוך הערבי יזכה לשוויון תקציבי מלא על בסיס המימון הדיפרנציאלי האחיד לתלמיד, כמקובל לגבי מערכת החינוך כולה. יסגרו הפערים בין בתי ספר יהודיים לערביים בתחום הבינוי והתשתיות הפיזיות, במטרה לצמצם במהירות המרבית את הפערים בהישגים החינוכיים, לרבות בשיעור המסיימים כיתה י"ב ובשיעור הזכאים לתעודת בגרות.

1.5.ארגון מערכת החינוך הציבורי הערבי ברמות שונות ייתן ביטוי לאוטונומיה תכנית של החינוך הציבורי הערבי.

1.6.תופעל באופן שוטף המועצה המייעצת לענייני החינוך הערבי, ובדרגי הניהול השונים במשרד החינוך ובמינהלי החינוך האזוריים ישולבו עובדים ערביים שיהיו אחראים על התכנים הייחודיים, על הפעילות ועל המוסדות של החינוך הציבורי ערבי.

1.7.תוכר זכותן של הקהילה הדרוזית והקהילה הצ'רקסית למערכת חינוך נפרדת, המבטאת את אורח החיים הייחודי שלהן, ואשר תכניה מושפעים ממורשתן, תרבותן ומזהותן הלאומית הייחודית, מהמסורות הדתיות שלהן, מההזדהות האזרחית של בני שתי העדות, ומהשתתפותן והשלבותן בחיי המדינה ומשירות בניהם בצה"ל.

 

דרישות מצד המיעוט הערבי:

ישנה מגמה מצדו של המיעוט הערבי לדרוש אוטונומיה חינוכית, בדומה לאוטונומיה המוענקת לחינוך הממלכתי דתי, תוך דרישה למועצה ולאגף חינוך שיאפשר קבלת החלטות תכניות בדבר תוכנית הלימודים. נראה כי ועדת דברת נענת במידת מה לדרישה זו. ראו סעיפים 5, 6 לעיל.

בהצעת חוק יסוד: הזדמנויות שוות בחינוך הוצע לשקוד על-פיתוח פלורליזם תרבותי כך ש"תוכניות הלימודים וחומרי הלימוד יעסקו במורשת העשירה של הקהילות היהודיות והלא יהודיות המרכיבות את החברה הישראלית". בהצעה לתיקון חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, הוצע להוסיף בסעיף 1, אחרי ההגדרה "תכנית השלמה למוסד חינוך ממלכתי-דתי" את התוספת: "תכנית השלמה למוסד חינוך ערבי" פירושו – תוכנית השלמה שתכלול לימודי תרבות, מסורת ומורשת ערבית פלסטינית שבכתב ובעל פה בין כתלי המוסד". ובסעיף 2 לחוק העיקרי- במקום "ערכי תרבות ישראל" הוצע לכתוב "ערכי שני עמי הארץ וערכים אוניברסליים."

כאן אנחנו חוזרים ורואים את הבעייתיות שראינו בנושא השפה.  מבחינת המיעוט הערבי השאלה אינה רק תכני החינוך והמידה בה ילמדו בבתי הספר היהודיים על המיעוט הערבי אלא גם הרצון לבטל את הייחוד היהודי של המדינה ולהדגיש ששני העמים הם עמי הארץ במעמד שווה (מבחינת הערבים זו התקדמות, שכן חלק ממנהיגיהם מכחיש כי העם היהודי הוא "עם הארץ" בכלל).

וועדת דברת לא המליצה בנושא לימודי הליבה ועניין זה מחכה עדיין לגיבוש.

אוטונומיה בחינוך לקבוצות אחרות

כאמור, גם לקבוצות אחרות בישראל יש מערכות חינוך נפרדות למרות שיש חלקים מן האתוס הממלכתי המשותפים לחלקי הציבור היהודי.  נושא החינוך חשוב לציונים הדתיים ובעיקר לחרדים יותר משאלות כגון שבת וכדומה, שכן האחרונות נוגעות לפרהסיא ולמה שעושים אחרים בעוד מערכת החינוך היא המכשיר העיקרי בו מנחילה הקהילה החרדית את אורחות חייה לבניה.  צמצום או אבדן האוטונומיה בחינוך נראה בעיני החרדים כשבר עצום, שיצדיק כמעט 'הינתקות' מן המדינה.

הבעיה כאן אינה איזון בין הפרדה מגנה מהתבוללות ולכידות חברתית שכן הקבוצות הדתיות היהודיות אינן עוינות את המדינה ואת יהודיותה (גם אם תפישתם את היהודיות הרצויה שונה משל יהודים אחרים).  בשתי המערכות הבעיה היא לימודי חול ולימודי אזרחות, ובמערכות החרדיות הבעיה היא גם חולשת החינוך המקנה כישורי חיים והשתלבות בחברה מודרנית.

 

האם יש מקום לבטא עקרונות מסוימים לגבי החינוך בחוקה?

כמו ברוב הנושאים כך אף כאן יש גישות שונות. יש חוקות שאינן עוסקות כלל בחינוך (כגון החוקה האמריקנית) ויש כאלה העוסקות בנושא במפורש ובמפורט.  טיוטת נוסח פרק העקרונות מפרטת כמה הצעות.  המכון לדמוקרטיה אינו כולל התייחסות לחינוך בפרק העקרונות ומצרף הסדרה קצרה בפרק הזכויות.

 

מחויבות על פי הסכמים בינלאומיים:

§         הכרזת האו"ם קובעת בס' 4 כי על המדינה לעודד ידע לגבי ההיסטוריה והתרבות של המיעוט על-ידי המדינה.

§         האמנה למניעת אפליה בחינוך[31] מכירה בזכויותיהם של מיעוטים לאומיים להוציא לפועל את פעילויותיהם החינוכיות כולל אחזקת בתי ספר וכן מאפשרת את השימוש בשפת המיעוט בחינוך (בתלות במדיניות החינוך של כל מדינה). סעיף 2(b) של האמנה מאשר את האחזקה, מסיבות לשוניות או דתיות, של מערכות חינוך נפרדות. מדינת ישראל מאפשרת את כל אלו.

§         אמנת המסגרת האירופית לא מתייחסת באופן מפורש לזכות לאוטונומיה בחינוך, היא קובעת עם זאת כי על המדינה לנקוט בצעדים אפקטיביים לקידום כבוד הדדי והבנה ביחס למיעוטים במיוחד בתחום החינוך. בס' 13 מכירה האמנה בזכותם של מיעוטים לאומיים להקים ולנהל מוסדות חינוכיים פרטיים. באותו סעיף מציינת האמנה כי ההוצאה לפועל של זכות זו לא תדרוש הקצאת משאבים על ידי המדינה.

§         בית הדין האירופי לזכויות אדם קבע בשנת 1976 בפסק דין kjekdsen, busk madsen and Pedersen v. denemark כי בתי הספר הממלכתיים חייבים להיות בעלי אופי פלורליסטי, ואסור לחינוך הממלכתי להיות מגמתי (בעל אופי של אינדוקטרינציה) לכיוונה של תרבות הרוב, ובלתי מתחשב בתפיסות הדתיות והפילוסופיות של ההורים. אלא שמבחינתו של המיעוט לא די בכך. המיעוט שואף לא רק למנוע אינדוקטרינציה של ילדיו ברוח תרבות הרוב. הוא רוצה להנחיל לילדיו אלה את מורשת המיעוט.

 

מאבק על סמלים

חלק לא פחות בולט של המאבק של המיעוט הערבי בישראל נוגע לסוגיות סמליות והצהרתיות. כאן הרמה החוקתית עשויה להיות מרכזית, וכאן יש גם בעיה שבעוד משאבים כגון כסף, קרקע או מקום עבודה  ניתנים עקרונית לחלוקה שוויונית ואין לנו בעקרון עניין של משחקי סכום אפס, קשה הרבה יותר לחלק "משאבים" סמליים כמו שם, אופי המדינה, דגל, שפה או סמל.

·        בשנותיה הראשונות של מדינת ישראל התקבל העיקרון שהמדינה לא תשאף לבולל את בני המיעוט הערבי בתוך חברת הרוב היהודית, אלא תאפשר לו לקיים מערכות נפרדות של תרבות, חינוך ודת. הבחירה הזאת, שאינה נהוגה במדינות לאום אינטגרטיביות, הייתה נוחה לשני הצדדים. עם השנים עלו טענות שונות מצד הציבור הערבי ומנהיגיו ביחס למעמד התרבות הערבית במדינה. כך לדוגמה, טענו כי על השטרות ומטבעות הכסף של המדינה ועל בוליה הופיעו רק דיוקנאות יהודיים ואף לא סמל אחת מן המורשת הערבית. החגים הממלכתיים שנקבעו היו קשורים כולם בתכנים יהודיים ציוניים ואף לא אחד ביטא תכנים ערביים. כך גם חוקים רבים המנציחים את הדבר כמו חוק השימוש בתאריך העברי התשנ"ח-1998.

• ישראל העניקה בלעדיות סימבולית לקהילת הלאום היהודית במערך הסמלים של המדינה: המנונה הלאומי, דגלה, גיבוריה, ערכיה, ימי החג והזיכרון שלה כולם סמלי הרוב היהודי. בלעדיות זו שלמה כמעט למעט החריג בתחום השפות הרשמיות.

·        מלבד החוקים הממסדים את הדגל, ההמנון וסמל המנורה, בשנת 1997, בעקבות יוזמת חקיקה של חברת הכנסת לימור לבנת, התקבל תיקון לחוק הדגל והסמל. ובו נקבע כי דגל המדינה יונף על הבניין הראשי או בחזית הבניין הראשי של מוסדות החינוך המוכרים, ביניהם גם מוסדות החינוך לילדי המיעוט הערבי.

·        אחת מהצעות ועדת אור בעניין סמלי המדינה הייתה "לתת ביטוי בחיים הציבוריים גם למכנה המשותף לכלל האוכלוסייה, על ידי הוספת אירועים וסמלים ממלכתיים שכל האזרחים יוכלו להזדהות עימם. מן הראוי למצוא דרכים לחיזוק תחושת ההשתייכות של הערבים למדינה, בלי לפגוע בהשתייכותם לתרבותם ולקהילתם".[32]

מחויבות על פי הסכמים בינלאומיים:

·        אין כל הכרח באמנות הבינלאומיות להקצאת טובין "סימבוליים" לקבוצת המיעוט או להקצאת טובין "חומריים". למעשה מציינת אמנת המסגרת, בס' 13, כי גם זכותם של מיעוטים לאומיים להקים ולנהל מוסדות (שם מוסדות חינוך) אינה דורשת הקצאה של משאבים על ידי המדינה.

·        בטיוטת האמנה בעניין זכויות מיעוטים אתניים מצוינת במפורש זכותם של המיעוטים למימון מכספי המדינה, ולשותפות במשאבים

 

מעמד השפה הערבית בישראל

 

המיעוט הערבי מובחן מן הרוב היהודי בכמה רמות. אחת מהן היא רמת השפה. באחת מהצעות החוק מוגדרים בני המיעוט הערבי כ"כל מי ששפת אמו היא ערבית".[33] מבחינת המשפט הבינלאומי מדינת ישראל עומדת בצורה מופתית בהוראות לגבי הגנת שפת המיעוט.  התביעה של נציגי המיעוט הערבי כאן היא שלא ייעשה ברמת החוקה או החוק שינוי במצב המשפטי הקיים, המתפרש על ידיהם כמקנה מעמד שווה לשפות העברית והערבית, וכי שוויון משפטי נטען זה יתורגם יותר ויותר לשפת המציאות. אלא שיש מחלוקת לגבי משמעותו של המצב המשפטי הקיים,  ויש מחלוקת גם לגבי המצב המשפטי והחוקתי הרצוי. בנוסף, סביר להניח כי כל כמות של מאמץ לא תעניק לשפות שוויון בפועל בשל העובדה שבישראל קשה מאוד להסתדר בלי עברית טובה אבל קל מאוד להסתדר בה, מחוץ ליישובים ערביים, בלי ערבית.

 

הטענה כי לעברית ולערבית מעמד שווה בישראל מתבססת על ההיסטוריה.

סימן 82 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל 1922-1947[34] קבע:

שפות רשמיות

"82. כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה וכל המודעות הרשמיות של רשויות מקומיות ועיריות באזורים שייקבעו על-פי צו מאת הנציב העליון יפורסמו באנגלית, בערבית ובעברית. בהתחשב עם כל תקנות שיתקין הנציב העליון, אפשר להשתמש בשלוש השפות במשרדי הממשלה ובבתי המשפט. אם תהא כל סתירה בין הנוסח האנגלי של כל פקודה או מודעה רשמית או טופס רשמי ובין הנוסח הערבי או העברי שלהם, הולכים אחר הנוסח האנגלי".

 

הוראה זו שונתה בכל הנוגע לשפה האנגלית בסעיף 15(ב) לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח-1948, לפיו "כל הוראה בחוק הדורשת את השימוש בשפה האנגלית, בטלה". כן שונתה הוראה זו בכל הנוגע לסתירה בין הנוסח האנגלי של דבר חקיקה לנוסח החדש שלו בעברית בסעיף 24 לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. פרט לשינויים אלה, עומדת הוראת סעיף 82 לדבר המלך במועצה-1922 בתוקפה.

1.      הסעיף קובע כי חובה היא לפרסם את כל הפקודות, המודעות הרשמיות והטפסים הרשמיים של הממשלה בערבית ובעברית.

1.2.כן נקבע כי זכותו של אדם היא להשתמש באחת משתי השפות הללו במשרדי הממשלה ובבתי המשפט (בכפוף לתקנות).

1.3.אשר לשלטון המקומי, תלוי פרסומן של המודעות הרשמיות בצו שיפורסם על-ידי הנציב העליון. בית המשפט העליון מצא בפ"ד עדאלה,[35] כי צו המחייב פרסומן של מודעות רשמיות בערבית ברשויות המקומיות לא פורסם מעולם, ועל-פי ממצאיו של ד"ר אילן סבן צו כזה פורסם על-ידי הנציב העליון.[36] ,[37]

 

המעמד הנורמטיבי של השפה הערבית כפי שהוא מתבטא בסימן 82:

§         בסימן 82 לדבר המלך נקבע מעמדה הרשמי המלא של השפה הערבית, ושום דבר חקיקה מאוחר יותר לא ביטלו. לפיכך, טוענים נציגי המיעוט הערבי, הערבית היא עדיין שפה רשמית שנייה, בעלת מעמד שווה, בצד השפה העברית, הן מבחינת חובת המדינה להיזקק לה בפרסומים רשמיים והן מבחינת רשות האזרח להשתמש בה במשרדי ממשלה ובבית המשפט.

 

על פירוש זה קמו חולקים. הבעיה התעוררה לראשונה בע"א 148/54 קהא נ' עיריית ירושלים.[38] במקרה זה טען המערער כי אין תוקף להחלטה של עיריית ירושלים בדבר בניית מערכת ביוב כי לא התפרסמה בערבית. בית המשפט דחה את הטענה, שכן המערער לא נפגע על-ידי אי הפרסום בערבית. בהערת אגב קבע השופט זילברג כי "ספק הוא אם חובה כזאת בכלל קיימת היום, לאור הסיפא של ס' 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט".  השר פנחס ספיר[39] הצהיר אמנם כי הערבית היא שפה רשמית שוות זכויות לעברית. הכרה זו באה לידי ביטוי בשטחים רבים- המטבעות, שטרות כסף, בולי דואר ותעודות זיהוי, המודפסים בעברית ובערבית, כך גם בספר החוקים, קובץ התקנות ומהדורה מקוצרת של ילקוט הפרסומים היוצאים בערבית.   אולם בכל ההקשרים האלה לא עלתה במפורש השאלה של המעמד היחסי של עברית וערבית בישראל.

 

אין מחלוקת כי לשפה הערבית מעמד מיוחד בישראל פשוט מפני שהיא שפתו של המיעוט הערבי הילידי, ואין מגמה להצר את החירות של המיעוט הערבי לחנך את צעיריו בשפתו ולשמור על קשר תרבותי מלא עם העמים דוברי הערבית.[40]  אולם השאלה שלנו היא היחס בין הערבית והעברית והצורה בה אמור היחס הזה לבוא לידי ביטוי, אם בכלל, בחוקת המדינה.  ברור כי ההסדר בחוקה יבטל את זה של סימן 82.  השאלה היא מה הוא ההסדר הקיים והאם נכון לשנותו.

 

על-פי חלק מהגישות, הקמת המדינה שינתה את המצב המשפטי כך שכיום המחויבות של מדינת ישראל היא מחויבות לסייע למיעוט הערבי לשמר את שפתו בתוכו, שכן "שפתו היא תרבותו", אך אין מחויבות חוקית לקיים מציאות דו לשונית בישראל. סימן 82 נחקק בתקופת המנדט כשמטרתו לאפשר לקהילות השונות בישראל לפתח את עצמאותן. בהחלטת החלוקה - נוצרה מדינה אחת שיהיה בה רוב יהודי, בכדי שיהיו בה מאפיינים יהודיים ולערבים בה יהיו זכויות קולקטיביות של מיעוט הכוללות בעיקר אוטונומיה, לעומת המצב במדינה השנייה, הערבית, שבה תהיה השליטה על המרחב הציבורי בידי הערבים. גם סימן 82 בעצמו לא כוון ליצירת מצב לפיו "הכל ידברו עברית וערבית". הקמת מדינת ישראל, על-פי גישה זו, היא נתון ששינה את המציאות שפרנסה את סימן 82, ואת הצווים שפורסמו מכוחו ולכן יש הטוענים כי הסימן אינו רלוונטי ב"מדינה היהודית". כך, כלל לא ברור אם דבר המלך בכלל וצווים מכוחו – שנעשו במציאות של רוב ערבי, מיעוט יהודי ושלטון מנדטורי המאזן ביניהם – ישימים, משפטית ומציאותית, במדינת ישראל שהוקמה לאחר החלטת החלוקה כמדינה יהודית.

 

לתוצאה דומה ניתן להגיע גם אם מקבלים שסימן 82 הוא עדיין בתוקף לגבי עברית וערבית,  שכן סימן 82 מקים חובות מפורשות מעטות יחסית סביב רשמיותה של שפה. הסימן מגבש רק 3 חובות שאחת מהן מוגבלת בהיקפה (זו הנוגעת לרשויות המקומיות). הסימן אינו מכיל הוראה כללית ולפיה השפה העברית והשפה הערבית הן השפות הרשמיות של ישראל. ל"כותרת השוליים", על-פי המשפט הישראלי, אין כוח נורמטיבי עצמאי - היא עשויה להועיל לפרשנות החובות המפורטות בסימן 82, אולם ייתכן שאין בכוחה להוסיף חובות שאינן מפורטות שם.  ולבסוף, הסדרי השפה בסימן 82 הם ברמה של חקיקה רגילה, ולא ברמה על-חוקית.

 

טורדת יותר מבחינת נציגי המיעוט הערבי היא המציאות שנוצרה בישראל לגבי השפות.  כאמור, מציאות זו עדיין מבטאת הסדרים המכבדים את שפת המיעוט ועומדים בדרישות הבינלאומיות.  טענת הנציגים של המיעוט הערבי הוא כי הסדרים אלה אינם עומדים בדרישות סימן 82 וגם בדרישות הכבוד והשוויון של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו.

 

היישום בפועל:

1.      כפי שראינו, בית המשפט דחה את הטענה כי חוק או הודעה בטלים רק מפני שלא פורסמו בערבית. במלים אחרות, בתי המשפט לא קיבלו את הטענה שהמדינה אינה יוצאת ידי חובת הפרסום הנדרשת בחוק אם פרסמה חוקים או הודעות בעברית בלבד.  יחד עם זאת נקבע כי אם נגרם לאדם נזק בשל אי הפרסום בערבית הוא יקבל סעד.[41] בפועל, חקיקת המדינה מופיעה ברשומות גם בנוסחה הערבי, אך הדבר נעשה חודשים רבים לאחר פרסומה בספר החוקים בעברית. כמו כן לעברית יש עדיפות הנובעת מכוח העיקרון הפרשני הקבוע בסעיף 24 לחוק הפרשנות, שלפיו אין שוויון משקל לשני הנוסחים אלא יש לפרש את דבר החקיקה לפי שפת המקור שבה ניתן, עברית. המודעות הרשמיות של הממשלה מופיעות רובן בעברית בלבד.  ישנה חובת פרסום גם בערבית על הודעות מכרז המתפרסמות על-ידי משרדי הממשלה (תקנה 15(ב) לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993), שנכנסה לתוקף בשנת 95.

 

2.      פניה לרשויות הממשלה המרכזית בערבית: באשר לרשות להשתמש בערבית במשרדי הממשלה ובתי המשפט הצהיר בשעתו השר ספיר[42] כי קיימת חובה לקבל פניות מאזרחי הארץ גם בערבית וכי מותר לאזרח לפנות באחת משלוש השפות הרשמיות וכן מותר למשרדי הממשלה לענות לו באחת מהן. אך לרוב הפניה אינה אפשרית בפועל- טפסים רשמיים רבים אינם מופיעים בנוסחם הערבי. בעניין יכולתו של הפרט לפנות למוסדות הבירוקראטיים הרשמיים של מדינת ישראל בשפה הערבית במסגרת חוק חופש המידע, נמצא במחקר של הלל סומר משנת 2001 כי רוב הפניות שנעשות בערבית למשרדי ממשלה אינן מקבלות תגובה כלל. משרדי הממשלה שבחרו להגיב לפניות שנשלחו אליהם מכוח החוק ביקשו לקבל העתק נוסף של מכתבי הפניה בעברית ולא הגיבו לנוסח הערבי למרות החובה החוקית.

ככלל, אין מגבלה על שימוש בערבית בציבור, לעורכי דין ולחברי כנסת יש אפשרות לעשות בערבית שימוש בבית המשפט ובכנסת, ולעיתים נדירות אכן נעשה בה שימוש.

 

3.      הרשויות המקומיות: כאמור ברשויות המקומיות אין חובת דו לשוניות. לאחרונה מתחולל מאבק בנושא השילוט ופרסום מודעות.[43]

• בית המשפט העליון אישר את זכותם של אזרחים לפרסם בערבית בלבד בלוחות מודעות של רשויות מקומיות, גם אלו שרוב או כל תושביהן יהודים.[44]   בעניין ראם נדונה חוקיותו של חוק עזר עירוני המחייב כי לפחות שני שלישים מן הכיתוב במודעות המתפרסמות בעיר יהיה בעברית. בית המשפט קבע, כי משקלו של האינטרס בלשון העברית כשפה רשמית, אל מול האינטרס של חופש הביטוי לפרסם מודעות בשפות אחרות, תלוי במהותו של הפרסום. כך נקבע כי אין פסול בהוראות המחייבות את עובדי המדינה להשתמש בעברית. מאידך, כאשר מעורבותה של המדינה או של הרשות המקומית היא רק במתן היתר לפרסום, חופש הביטוי זוכה לבכורה ואילו אינטרס הציבור בלשון מצטמצם, כך שניתן לפרסם את המודעה בערבית בלבד.

• בעקבות עתירות לבית המשפט מצד ארגון עדאלה בעניין הופעת הערבית בתחום שילוט דרכים בכבישים הבין עירוניים, הושגה פשרה בה התחייבה מע"צ לפעול לשילוט דו-לשוני מלא בדרכים בין עירוניות עד פברואר 2004.[45]

על פי דיווחים של מע"צ במהלך 5 השנים האחרונות הוחלפו 15,000 שלטי דרכים ישנים בשלטים חדשים הכוללים שילוט תלת לשוני, והם מוצבים כיום בכבישי הארץ לאורך הדרכים המהירות, הראשיות והמאספות. לצד זאת, במהלך שש השנים האחרונות נוקטת מע"צ במדיניות עקבית של שילוט דרכים תלת-לשוני בכל שלט חדש המוצב בצידי הדרכים. כך נראה כי בכ-95% מכלל שלטי הדרכים בארץ מופיע כיתוב תלת-לשוני.

כן נמסר ממע"צ כי נכון להיום, נותרו עוד כ-250 מוקדים שטרם הוחלפו בהם השלטים, ואשר העיכוב בהחלפתם נובע בעיקר מהיותם מצויים בדרכים הטעונות שיפור והרחבה ובהם יושלם השילוט רק לאחר השלמת שיפורן והרחבתן. נתונים אלו התקבלו מהמשרד ביולי 2004.

• במקרה עדאלה נ' עיריית ת"א-יפו ואח'[46] נדרשו עיריות בערים מעורבות (שבהן אוכלוסיית המיעוט מגיעה ל-6% עד 20%) לצרף כיתוב בערבית בכל שלטי הרחובות, כולל באזורים שאין בהם כמעט כל נוכחות ערבית. הדבר בולט במיוחד לגבי אזורים שלמים בתל אביב-יפו, שיש בה כ 6% ערבים, ורובם מתגוררים ביפו. 

פסק הדין האחרון עורר מחלוקת. השופט חשין, בדעת מיעוט, סבר כי מותר כמובן למדינה לשלט בכל צורה, אולם כי אין חובה משפטית על רשות מקומית מעורבת לשלט בערבית גם באיזורים שבהם אין כלל אוכלוסייה ערבית.  לטענתו, העתירה לגבי השילוט אינה עוסקת כלל בזכויות הפרט הערבי להבין את השילוט אלא רק בזכות הקיבוצית והסמלית של ייצוג במרחב הציבורי. לדעת חשין, הסדרת עניין זה הוא עניין למערכת הפוליטית ולא לבית המשפט.  על-פי גישת הנשיא ברק בבג"ץ עדאלה נ' עירית ת"א-יפו, מקור החובה לשילוט העירוני בשפה הערבית נגזר מהאיזון בין התכליות שביסוד הפעלת שיקול הדעת של הרשויות המקומיות בגדר סמכויותיהן. אלה הן הסמכות הכללית הנתונה להן לקיים שירותים לתועלת הציבור וסמכותן המיוחדת להציב שלטים בדבר שמות של רחובות. האיזון מתמקד במשקל הניכר שיש לתת לערכים בדבר זכותו של אדם לשפתו, לשוויונו ולסובלנות כלפיו.

על-פי גישת השופטת דורנר בבג"ץ עדאלה הנ"ל, חובת השילוט מעוגנת בסימן 82 לדבר המלך. רשמיותה של השפה הערבית, על-פי גישתה, אינה באה לידי ביטוי אך בפירוט המופיע בסימן 82, שכן הפירוט שבסימן אינו רשימה סגורה. עיקר ההוראה, לגישתה, הוא בקביעת מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית של מדינת ישראל, ומעמד זה של השפה הערבית אינו מתיישב עם צמצום השילוט לאזורים מסוימים בתחומי הרשויות המקומיות.

• ככלל, מגמת בית המשפט העליון מרחיבה קונקרטית את מערך החובות הממשיות החלות על הרשויות בהקשרה של השפה הערבית. עם זאת מגמה זו היא ביטוי להתרחקות ממעמד הערבית כאחת משתי השפות הרשמיות של ישראל, לטובת הסתפקות בפרספקטיבה של שפת מיעוט הראוי להגנה.[47]

לסיכום, בפועל מדינת ישראל אינה מדינה דו-לשונית. אמנם אין שום מגבלה על שימוש בערבית בציבור אך העברית היא, מעשית, השפה הבלעדית של הזירה הכלל-חברתית. המשמעות העיקרית של מעמד השפה הערבית מופיעה ברובד ההגנה על חייה הפנימיים של קהילת המיעוט - בעיקר ביכולת ילדיה להתחנך בשפתם - האוכלוסייה הערבית מקיימת מערכת חינוך יסודי ותיכון בשפתה ונשקלת הקמת מכללה בערבית. 

 

דרישות המיעוט הערבי

§         בפועל מעוניין המיעוט הערבי בשינוי משמעותי של המרחב הציבורי שיאפשר שילוט "מהותי" בערבית, גם באזורים המאוכלסים בעיקר על-ידי רוב יהודי, אפשרות פניה למשרדי הממשלה בערבית דה פקטו ואפשרות להחליף מסמכים ולייצג בבית המשפט בשפה הערבית. באופן כללי יותר מבקשים נציגיו של ציבור זה כפי שהדבר בא לידי ביטוי בהצעת חוק יסוד: המיעוט הערבי כמיעוט לאומי, את ההכרה בשפה הערבית כשפה רשמית שנייה בישראל.  הרעיון הסמלי הוא כי הכרזה כזאת תקרב את אפיון המדינה למדינה דו לשונית ואולי דו לאומית במקום ההכרזה הקיימת על הקשר המיוחד שבין ישראל ובין העם היהודי, שפתו ותרבותו. בס' 8 להצעת חוק זו נאמר:

"השפה הערבית:

1.      השפה הערבית, שפתו הלאומית של המיעוט הערבי, היא שפה רשמית השניה במדינת ישראל.

2.      המדינה תנקוט באמצעים הדרושים על מנת לתת לבני המיעוט הלאומי הערבי הזדמנויות הולמות ללמוד את שפת האם שלהם.

2.3.כל הפרסומים הממשלתיים יפורסמו בשפה הערבית".

 

בהצעת חוק חינוך ממלכתי (תיקון – חובת לימוד עברית וערבית), התשס"ד-2004, הוצע להכניס שינוי לחוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953[48], בסעיף 4 – ולפיו תכנית לימודי השפות של כל מוסד חינוך רשמי תכלול את לימוד העברית והערבית כשפות לימוד חובה.

יש לציין כי בהצעות החוק האלה לא מדובר על שילוט. וכי כל מה שנדרש בחוקים אלה, פרט להגדרת השפה הערבית כשפה רשמית שנייה במדינה ופרט לחובת לימוד הערבית, מתקיים בפועל. (לגבי ההגדרה, ראו המחלוקת לעניין המצב המשפטי הקיים על פי סימן 82).

 

מחויבות על פי הסכמים בינלאומיים:

כאמור, המסמכים הבינלאומיים אינם מחייבים השפעה על המרחב הציבורי או הכרה בשפתו של המיעוט כשפה רשמית, אלא רק הגנה ועזרה בשימורה של שפת המיעוט.[49]

§         ההכרזה משנת 92' דורשת בס' 1 שלה הגנה על הזהות הלשונית של מיעוטים וכן מצהירה בס' 2(1) על זכות להשתמש בשפתו של המיעוט בפרטיות ובציבור בחופשיות וללא כל סוג של הפליה. בס' 4 נקבעת חובתה של המדינה לספק לפרטים השייכים למיעוטים הזדמנויות מספקות כדי ללמוד את שפת אמם או לקבל הוראות (to have instructions) בשפתם.[50]

§         טיוטת האמנה בעניין מיעוטים לאומיים ואתניים מציעה זכות לאוטונומיה לשונית. כמו כן היא דורשת את תמיכת המדינה בשימור מאפייני הקבוצה, ביניהם מאפייניה הלשוניים. כמו כן מוצע בטיוטה כי למיעוטים תהא גישה למימון ולתקציב ציבורי.

§         הצ'רטר האירופי בדבר לשונות אזוריות המחייב את המדינות החתומות עליו קורא להגנה על זהותו הלשונית  של המיעוט ולא מפרט חובות עשה ממשיות.

§         אמנת המסגרת האירופית קוראת ליצירת תנאים מתאימים המאפשרים למיעוטים לבטא, לשמר ולפתח את זהותם בין השאר זו הלשונית. על פי ס' 5 לפרטים השייכים לקבוצות מיעוט הזכות לשמר את האלמנטים החיוניים בזהותם (וביניהם לשונם). על פי ס' 10(2) לאמנה באזורים המיושבים על ידי פרטים המשתייכים למיעוטים לאומיים, אם הפרטים מבקשים זאת ובמקרים שבקשה כזו אכן נדרשת כתוצאה מצורך ממשי, הצדדים לאמנה יבטיחו, עד כמה שהדבר אפשרי את התנאים שיאפשרו למיעוט את השימוש בשפתו במערכת היחסים מולו ומול המוסדות הרשמיים.

§         בנוסף מאפשרת האמנה, באזורים המרוכזים על ידי מיעוטים ועל פי המסגרת המשפטית, היכולת והתנאים הספציפיים, להציג שמות מקומיים מסורתיים ובכללם שמות רחובות ואינדיקציות טופוגרפיות נוספות גם בשפת המיעוט כשיש דרישה מספקת לצעדים אלו.

§         כמו כן, מאפשרת האמנה בס' 14, באזורים המרוכזים על ידי מיעוטים ועל פי המסגרת המשפטית, היכולת והתנאים הספציפיים, כי למיעוטים יהיו הזדמנויות ללמוד את שפת המיעוט ולקבל הוראות בשפתם. האמנה מוסיפה כי הסעיף המאפשר את לימוד שפת המיעוט לא יפגע בלימוד השפה הרשמית במדינה או באפשרות ללמד בשפה זו.

 

איני רוצה להיכנס כאן לשאלה מה צריך להיות ההסדר החוקי לגבי שפות בישראל.  ברמה החוקתית יש למעשה שלוש אפשרויות:

1.      הראשונה היא לא להתייחס כלל בחוקה לשאלת השפה.  בחירה כזו משאירה בעינה את העמימות הקיימת כיום. אמנם סביר להניח כי ייאמר בחוקה שיש לישראל קשר מיוחד עם העם היהודי אבל בהעדר התייחסות מיוחדת בחוקה, לא ברור אם תהיה להכרזה זו השפעה של המצב בעניין השפה.

2.      השנייה היא לעגן בחוקה את המצב המשפטי הקיים תוך כדי פירושו כמעניק לערבית מעמד רשמי ושווה מעמד לעברית.  זו אפשרות לא טובה שכן המצב הקיים, כאמור, אינו ברור.  הסדר כזה אינו מעגן את הקיים אלא משנה אותו. בעיניי השינוי הזה אינו רצוי.  הדומיננטיות של השפה העברית הוא אחד המאפיינים הפחות בעייתיים של היהודיות של המדינה. נכון שהדבר מדגיש את הניכור המסוים של המיעוט הערבי מתרבות מדינתו, אולם זו תוצאה הכרחית מן העובדה שהוא חי כמיעוט במדינה דוברת עברית. יותר מזה, בפועל קשה לראות איך ניתן לשנות את המציאות בישראל מבחינת הדומיננטיות של העברית. הכרזה ריקה בחוקה רק תהווה מקור להתדיינות בלתי פוסקת בניסיון לשנות מציאות שאי אפשר לשנותה.

3.      האפשרות השלישית היא להתייחס לסוגיה בחוקה, לקבוע כי עברית היא שפת המדינה, ולעגן בה את המעמד המיוחד של השפה הערבית. זה היה הפיתרון שנבחר על ידי המכון הישראלי לדמוקרטיה.

 

שאלות של שפה לגבי קבוצות אחרות בישראל

ישראל היא מדינת הגירה וחלק ניכר מתושביה באו ממדינות אחרות ושפת האם שלהם לא הייתה עברית.  אצל חלק מן החרדים יש שימוש מובנה באידיש כשפת דיבור בעוד עברית היא שפת קודש בלבד.  בראשית תקופת המדינה היתה תפיסה חזקה מאוד של כור היתוך ולא היתה נטיה לעודד שימור שפות אחרות.  כיום כבר לא קיימת מגמה זו. להפך. יש נטייה לראות את ריבוי השפות כערך שיש לשמרו. יש בתי ספר בהם מתאפשר לקיים חלק מן הלימודים ברוסית.  

 

יחד עם זאת בנושא השפה יש בישראל השפעה מטמיעה אפקטיבית מאוד.  הרוב הגדול של תושבי ישראל, בעיקר אלה המגיעים אליה צעירים יחסית, לומדים עברית היטב.  אין בישראל מניעה על שמירת שפות אחרות או שימוש בהן.  ויש ניסיון לאפשר לאנשים שאינם שולטים בשפה לקבל שירותים בשפתם.  במסגרות חרדיות אשכנזיות יש אכן לימוד פעיל של אידיש ובאידיש, אבל יש גם למידה של עברית ושימוש בה או לפחות יכולת שימוש בה.  

 

[חסר כאן דיון בסמלי המדינה כגון דגל, המנון וסמל.  נשתדלל להשלים אותו לקראת הדיון בשבוע הבא, העוסק באלה]

 

 

פטור קבוצתי מחובת השירות הצבאי

 

"זכות" קיבוצית נוספת הניתנת לערבים, ובמידה פחותה אף לחרדים, היא הפטור הקבוצתי מחובת השירות הצבאי. למעשה, מדובר כאן בעובדה שצבורים אלה אינם ממלאים חובה כללית המוטלת על כל תושבי ישראל. עובדה זו מקנה להם יתרון בולט על פני תושבי ישראל הממלאים את חובתם.

 

לאחרונה הציעה הוועדה לכינון שירות לאומי-אזרחי, בראשות אלוף במיל' דוד עברי לפנות ישירות לצעירים מהמגזר הערבי והחרדי בקריאה להתגייס ל"שירות אזרחי" ולעקוף את הנהגות הצבורים האלה. לשם כך היא מציעה תמריצים שונים כגון זכויות והטבות זהות לאלה שמוקנות לחיילי צה"ל. בוועדה מניחים  כי תהיה הענות לקריאה שתסחף את ההנהגות המתנגדות כיום למהלך, להסכמה.

ועדת המעקב הודיעה מצדה כי תנהל מאבק חריף נגד התכנית לגייס צעירים ערבים לשירות האזרחי. המנהיגות הפוליטית של הערבים בישראל מתנגדת להשתתפותם של צעירים ערבים בשרות האזרחי ההתנדבותי- היא יצאה במתקפה נגד דו"ח הוועדה. הקושי המרכזי בהסכמת ההנהגה הערבית למהלך נובע מהעובדה ששוויון בזכויות לערביי ישראל (על פי גישת הדוגלים בחיוב בשירות אזרחי) עובר דרך השירות. ההנהגה הערבית מסרבת להתנות שוויון זכויות לערביי ישראל בשירות צבאי או לתמוך במהלך המוביל גישה זו.

גם הגישה לשירות אזרחי בקרב החרדים אינה פשוטה. אחרי פסיקת בג"צ שפסל את חוקיות הפטור הכללי שניתן להם הועבר הדיון לוועדת טל ובעקבות המלצותיה נחקק חוק, אולם אף חוק זה, במידה שהוא מופעל, נותן לצעירים חרדים אפשרות לבחור שלא לשרת. 

 

עסקנו בנושא זה בקצרה בדיון באזרחות ובחובותיה.  אכן, יש זכויות אדם בסיסיות הנתונות לכל אדם בשל אנושיותו. יש זכויות נוספות שאין להן קשר ישיר לשירות או לתרומה למדינה או להשתתפות בנטלים הנישאים על ידי כל חבריה הכשירים לכך.   אולם עקרונית אמור להיות קשר ויחס בין השתתפות בחיי החברה ובנטליה ובין הנאה ממה שהמדינה מספקת לתושביה.  בתנאים של מדינת ישראל קשה ואולי אף לא סביר לדרוש מערבים לשרת שירות צבאי רגיל. כל עוד לא קיימת חלופה של שירות אזרחי, לא סביר להתנות הטבות בסיסיות בתחום הרווחה במילוי חובות אזרחיות, שכן הדבר עלול להיראות כהפליה סמויה על בסיס לאום. אולם אם ייפתח מסלול של שירות אזרחי לכל, ניתן יהיה בהחלט לייחד הטבות מסוימות רק לאלה שמילאו את חובת השירות המוטלת עליהם.